袁雯 蔡文婷 陈艳 王钰
中国城市建设研究院有限公司 北京市100120
摘要：长期以来，城市公园运营管理资金不足都是园林绿化管理部门非常困扰的问题。本文通过对北京、上海、武汉等国内代表城市的实地走访调查，以及查阅相关文献，借鉴国内外城市先进经验，从“开源”与“节流”两方面提出保障城市公园运营管理资金的具体建议，以期对公园管理者带来一定启发，从而提升城市公园长效经营能力，为公园城市可持续发展打好“绿色基底”。
关键词：城市公园；运营管理；资金模式
1引言
近年来，为充分保障城市公园公益性，实现“人人”共享，更好的服务城市各类人群的休闲娱乐需求，大多数城市公园已实施了免费开放政策。虽然公园的免费开放充分体现了政府服务于民的思想，最大化的提高了公园绿地的使用效率，但免费开放带来的大量的绿地养护管理及公园运维工作让园林绿化管理部门不堪重负，运营资金问题也越来越突出。2018年初，习近平总书记在成都提出“公园城市”建设的美好愿景：“让老百姓走出去就像在自己家里的花园一样”，为了实现这一发展目标，各地都逐渐开始重视公园体系的建设，将构建全域性、系统性、均衡性的公园体系作为推动公园城市建设的基础工作，公园的长效运营也成了政府部门越来越关注的问题。
当前，在城市公园不断增多、公园城市建设的发展背景下，笔者认为研究我国城市公园运营管理资金模式，力求从“开源”与“节流”两方面实现创新突破，是推动公园城市可持续发展、顺应国内经济发展形势的重要命题。
2我国城市公园运营管理资金模式现状分析
2.1我国城市公园资金保障相关法律法规实施效果
我国各地人民政府制定的公园管理条例中，关于公园建设与管理资金均提到应纳入到城市国民经济和社会发展规划、年度计划，并要求政府财政保证城市公园所必需的经费，保障城市公园事业的发展。在政府保障的前提下，鼓励自然人、法人或者其他组织以捐赠、资助等多种方式参与城市公园建设和管理等活动。从国内部分代表性城市公园管理条例（见表1）分析来看，条例在政府保障资金方面的要求没有在修订版本中发生变化，这表明政府在财政支持公园事业发展的态度是十分明确的，但据各地实际情况调研了解，目前地方上“重建设轻管理”的情况仍然普遍存在，公园运营资金财政保障严重不足。关于社会资金的引入，很多情况下是开发商为了提高公园周边土地价值和房价，而主动承担公园的建设费用，通常采取BT（Built—Transfer）或BOT（Built—Operate—Transfer）的形式，在公园建成之后直接移交或自营一段时间后再移交给政府管理，政府虽节约了建设资金，但依然要面临投入高额的公园管理维护费用。我国早期“以园养园”的引资政策由于没有完善的监督制度，虽为公园争取了一定的出租收益，但往往公园中的配套服务与管理设施被一些承租方变相经营，作为私人小团体享用，违背了“公园姓公”的初衷。
表1 我国部分城市公园管理条例资金保障相关条款
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2.2我国城市公园运营管理资金来源
我国大多数的城市公园由于规划用地属性，长期由政府机构进行归口管理，一般按照属地管理原则，在市级园林主管部门或区县园林或林业管理部门下设公园管理处负责对公园日常运营进行直接管理，一般分为全额拨款事业单位或差额拨款事业单位，无经营收入的公园其运营资金一般为市（区）财政全额拨款，有门票或其他经营收入的公园管理单位，一般为财政差额补贴。公园运营经费实行年度预算申请制度，即公园将第二年的运营管理费用预算上报上级财政，上级财政部门会综合考虑“财政总体经费收支情况、公园往年预算以及公园申请来年各项支出的必要性”三方面的情况发放财政经费。公园运营管理支出项目一般包括基本维护费、社会服务费、专项维护费、生态保护费、文化活动费、建设更新费（见表1）。前两项费用，财政根据往年预算定额拨款，后四项费用，由公园进行专项申请，上级财政会审核预算的合理性与必要性进而选择性拨款，地方政府往往由于总体财政收入吃紧，而削减城市公园专项申请经费。公园在执行“收支两条线”之前，许多公园都存在利用自有收入弥补公园管理经费的不足，随着机构改革，公园实施“收支两条线”之后，自有收入由于各种原因逐渐减少（见表2），但这些公园仍未划归为全额补贴单位，常常导致公园管理者面临资金不足且收入受限的两难境地。
表2 城市公园管理支出费用构成
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2.3我国城市公园运营管理经费问题分析
2.3.1政府经费投入不足，自有收入不稳定
长期以来，许多城市公园都执行差额补贴制度，部分公园虽划归为“公益一类”实行全额拨款，但实际上常得不到相应的补贴，导致养护管理上常打折扣。北京上海等地虽较早开始实施绿地分级分类管理，但相应养护标准却长期保持一个水平，未随城市经济发展而相应提高，如北京自08年以来分4级：特级绿地养护管理为15 元/m2? 年；一级绿地养护管理为9 元/m2? 年；二级绿地养护管理为6 元/ m2? 年；三级绿地养护管理为4 元/ m2? 年。随着各级基层管理机构的呼声越来越高，各市园林主管部门在近两年才着手开始调整养护定额标准。在政府经费投入不足的情况下，公园长期通过场地出租、配套用房出租、举办活动等经营收入，部分弥补养护经费的不足。伴随公园免费开放，门票等管理收入逐年递减，再加上近些年各地政策上对于公园对外出租场地、承包工程项目加大了限制，导致招租困难，出租率降低，公园的自由收入减少，公园运营费用的缺口不断增大，给政府财政造成了很大压力。
2.3.2管理成本急剧攀升，支出逐年上涨
随着经济持续高速发展，劳动力支出、物价水平不断提高，公园管理费用急剧攀升。市民对于公园绿化早已不限于对于数量的要求，更多的追求高品质精细设计，给人带来精神上的享受。公园管理者为满足人们日益提高的新需求，也在绿化养护上加大了投入，绿化养护成本因此日益增加。自公园实施免费开放以来，大量的人流量导致的管理问题也增加了公园的管理成本，如游客对公园设施、绿化的破坏，其次是噪音污染、遛狗和占道经营，水、厕纸浪费。另外，公园管理人员工资与保险标准、园路照明、厕所、保安等对外服务的成本均逐年增加。
3国内外城市公园资金模式经验借鉴
3.1政府投入为主，部分市场化经营
扬州以政府为主导推进园林城市与公园城市建设的过程中，不仅投入大量资金用于公园建设与管理，还注重引入市场化经营机制提高公园“自身造血”能力。扬州城市公园除了部分由国有平台操作的以外，大部分公园的建设费用完全由市、县（市、区）包括乡镇、街道等各级财政兜底负责。值得一提的是，市委、市政府坚持每年从土地出让金中提取５％专门用于植树造林，其中大部门资金向公园建设作了倾斜。另外，扬州公园在实行公园免费开放、保障公益性服务的前提下，充分利用公园内的设施资源，推动多元经济主体共同参与运营，挖掘公园附属的经济潜能，有效放大了公园的盈利能力，一定程度上缓解改了公园养护的资金压力。
武汉市为在逐年加大绿化投入的情况下，也在尝试创新管理制度，降低管理成本。武汉市将公园配套服务经营项目分为经营性和公益性两类区别管理。对于经营性项目（如餐厅、游乐场）一般采取对外公开招标引入专业化运营机构的模式，获得一定租金收益。对公益性服务设施一般采取政府购买服务或与社会单位、公益性机构合作运行的模式。这种情况虽然需要政府出资，但降低了自营效率不高的风险，同时还节省了管理人员的用工成本。
英国城市公园的建设经费来源于政府的财政预算，其日常运营的经费则来自政府财政预算及经营收入，如出租场地、收取门票、举办展览、活动、民间捐赠等等。城市公园的日常管养、维护等服务则通过政府采购。
日本政府为应对政府财政负担加重、公园设施老化等现状，通过运用Park-PFI（Park-Private Finance Initiative）制度，即在城市公园中设置提升服务品质、扩展服务内容的付费设施（如海洋馆、游泳馆、餐厅等），通过公开招标形式选择私人企业对其进行设计、建设、运营管理，并通过该设施产生的收益，反哺公园设计、建设、改造及持续管理的“收益还原型”公园运营制度。这种市场化经营模式的优点在于建造公园设施的时候就考虑到了后期运营商的引入，不仅大大节省了公共设施建设成本与设施运营维护成本，还可通过谈判签署协议，政府获得一部分经营收入分成，为公园可持续管理提供长效资金与制度保障。
3.2建立专项基金，引入民间资本
美国加州对于公园和娱乐部可收取的费用、租金和其他收益的余额，要求转交州属公园和娱乐部建立基金; 对于公园意外损失基金可长期存在, 所有通过礼物、捐款或遗赠物以及市县捐赠所得的财产都要用于州属公园的管理和改善, 或为公园系统征购土地或财产。所有结余费用都转入基金。另外，美国与新加坡、法国均采取了发行债券的形式来募集绿化管理经费，并成立独立的基金会管理公债发行的收入，做到专款专用。
澳大利亚政府积极鼓励全民参与到对城市公园的管理从及维护中，同时规定每户居民一年需要缴纳部分费用，保证将费用都用于公园和绿地的养护以及日常的管理事物当中。
纽约中央公园管理委员会通过与纽约市政府签定管理合约，每年承担2000万美的元公园管理费用，占财政预算的85％以上，这些资金大多来自于个人和公司的捐助。同时，每一年公园管理委员会都专注于公园历史研究和环境科普教育，并提供一项教育计划，为各种机构和群体提供娱乐活动、志愿者计划以及公园服务信息，引导、鼓励公众积极参与到公园志愿者和经济资助者的行列。公私合作非赢利组织模式在中央公园的成功实施，关键在于科学高效、公开透明的绩效考核管理机制，既对捐助者给与激励，又给管理委员会予以制约。
3.3精细化管理，缩减管理成本
北京海淀公园近两年因其智慧管理成了城市公园中的“网红”。全园通过构建智慧综合管理平台——“公园之芯”，作为“智慧大脑”，管理6个智慧管理系统，包括智慧生态监测、智慧管养、智慧能耗管理、智慧照明管理、智慧交通、智慧安防。可视化管理平台，实时监控公园的动态数据指标，进行公园智慧化设施的远程管理，大大提高了综合管理效能。
沈阳城市公园更新改造计划中，沈阳八一公园充分贯彻了“节约型园林”设计理念，在优化公园水循环、利用乡土植物提高存活率、注重废弃材料再利用、减少能源消耗等方面提出了精细化设计与管理措施，实现了节约资源减少建造成本，并最大化注重运营的经济性和使用的可持续性。
深圳近两年借着国家与地方上大力推进垃圾分类与减量工作的契机，在综合公园中实现了绿色垃圾不出园，将公园内的修剪废弃物用粉碎机粉碎后，在原地囤积10天半个月，待其发酵后，用来覆盖树池和花坛、花带下部裸露区域。不仅能遏止杂草生长，还能保持土壤水分、肥沃土壤。绿色垃圾就地资源化利用的举措不仅降低了运输费用，还节约了施肥材料成本。
日本非常注重公园设计、建设、养护等全流程精细化管理，并配备专人负责各环节执行过程中的监督管理。日本专门针对公园中的大型公共设施进行寿命延长规划，制定10年甚至几十年的长期维护计划与经费预算，这么做虽然前期投入的管理成本较大，但精细化的预算管理可以节省大量不必要的设备维护资金，减少财政压力。
新加坡不仅注重公园中古树名木的养护，对公园内的每棵树都采取了精心养护管理措施，每棵树都独立建档，将树木编号、名称、地理位置、养护频率、长势等信息录入数据库，并设专人对其进行“周期性体检”，将每一次的养护过程均记录到公园综合管理系统中。数据在线查看大大提高了养护管理效率，节约了管理成本。
4我国城市公园运营管理资金模式建议
4.1完善资金保障制度
城市公园作为公共产品，属于社会公益事业，其建设、管理、维护费用理应列入政府的公共财政预算。为确保我国城市公园各项事业的正常运转，各城市应在公园管理条例的基本框架下，制定相关管理制度以深化城市公园资金保障的要求。一是提出将公园建设与管理资金纳入国民经济发展计划的具体手段。如每年从土地出让金的一定比例用于园林绿化建设与养护管理。二是分类进行资金模式设计。如对于无经营收入、纯游憩为主的公园，本身特色不多，这类公园应由政府兜底，承担全部日常管理费用。对于具有自营收入的公园,如包含游乐场、海洋馆、图书馆的综合公园,这类公园运营资金不应由政府大包大揽，而应利用自身特点创造经营收入，政府通过招投标的方式,选择个人或团体直接运营公园设施,政府仅指派专门机构责监督日常管理，降低管理投入，并继续严格执行“收支两条线”管理，并制定考核与激励机制保障政府资金有效合理使用，同时提高管理效率。
4.2引入多元化资金
在政府保障一次性建设投入之后，应多方引入社会资金作为运营管理经费的补充。如由园林绿化主管部门牵头招募名人、企业家、慈善家成立“历史名园基金会”等相关基金会，通过公众人物的宣传和带领，吸引社会各界关注公园中历史文化保护与传承的有识之士加入到公益基金组织，所有募集资金用于公园保护、文化宣传、教育、研究和基础设施维护等公园更新发展；通过捐赠设施、认养动植物、销售创意产品、发布广告等活动，吸引各类社会专业团体、非政府组织提供赞助；开展公园特许经营，在公园建设时即引入合作商进行部分活动场馆的建设，并以合作形式委托其后期运营，获得共同收益。
4.3精细化管理
针对公园运营管理上的的每一项支出，公园管理者都应深入研究“节流”措施。如在管理体制上，绿地养护方面采取“管养分离”模式，引入专业化作业公司负责绿化养护、保安保洁等基本维护与社会服务，即能获得专业化服务，又能降低成本、提高管理效率。在管养措施上，应秉承“节约型园林”的建设理念，在规划、设计、施工、养护等各个环节中，最大限度地节约各种资源，提高资源的利用率，减少能源消耗。如：通过设置雨水收集设施，补给景观用水，实现雨水回用；实施智能养护系统，监控植物生长状态，提醒人工浇水与修剪、治疗病虫害的时间，实现低成本养护。对于公园内部的园林绿化废弃物实施就地资源化处理，既能节约运输成本，还能实现循环经济。
4.4全民共建共管
公园中除了绿地养护成本较大以外，对公共设施与环境卫生的维护费用也不容小觑。除了设立基金向大众募集运营资金外，还可创新设计各类活动吸引社会各方一同管理公园，从而降低公园管理成本。如推广 “市民园长”竞选活动，让市民成为公园的主人，把公园当做自己家来管理，公园管理变为市民自治。或推广上海目前公园管理较为普遍的“公园、社区、志愿者”三位一体的管理模式，从周边社区的“4050”退休对象中招聘公园里的绿地保洁、安保、服务人员，公园管理者负责集中培训、制定激励制度，实现社会大众共建共管，提高公园综合管理效率。
结论
随着公园城市建设，公园体系建设作为核心内容将会加大力度，公园运营管理的资金可持续发展模式也显得尤为重要。为减轻政府财政负担，城市公园运营管理资金模式应从“开源”、“节流”两方面进行创新研究与实践。在“开源”方面，应注重多渠道引入社会资本，设计监督考核与激励机制保障企业与个人持续投入到公园建设与管理当中；在“节流”方面，应注重从源头控制，从规划、设计、施工、运营各阶段就要引入“运营前置”理念，实现资源节约、循环利用，利用现代科技手段对各个环节进行精细化管理，并通过充分发挥公众作为“公园主人”的责任意识，实现共建共管，推动公园长效运营，为公园城市建设打好“绿色基底”。
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