县级国土空间总体规划技术思路探索

发表时间:2021/7/16   来源:《城镇建设》2021年第4卷2月4期   作者:罗国良
[导读] 基于此本文对县级国土空间总体规划进行探讨,并提出了具体的技术应用思路,以期能够为相关人员提供参考借鉴 。

        罗国良
        湖南省长沙县自然资源局  湖南长沙  410100
        摘  要:当前我国土地资源日益紧张,使得土地规划变得格外重要,因此我国在党的十九大首次提出县级国土空间总体规划,并在2019年5月9日印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,要求将城乡规划、土地利用总体规划、环保规划等规划合一,以此加强自然生态资源和历史文化资源的保护、强化底线约束以及落实可确定保护要素。基于此本文对县级国土空间总体规划进行探讨,并提出了具体的技术应用思路,以期能够为相关人员提供参考借鉴 。
关键词:县级国土;空间;总体规划;技术
前  言:
        土地是人类生存的基本条件,也是促进社会发展的必要因素,因此土地利用及规划设计尤为重要。我国2019年建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,并将其分为可确定强制性保护要素和不确定要素两大类,要求优先划定可确定强制性保护要素,夯实现状空间基础数据,建立空间数据库,使县级国土空间总体规划能体现出新常态,为实现全面现代化建设奠定坚实基础。
一、县级国土空间总体规划概述
        当前年我国建设日新月异,各类开发区、新城区不断涌现,县级国土规划被不断突破,在此过程中要求落实生态文件建设要求,优先划定公益林、山地、水体控制线等生态控制线以及历史文化遗存等严格保护资源,在以上基础上,结合城市发展战略研究,要求明确国土空间格局,摸清国土空间综合现状条件、确定战略目标和指标体系、建立优化国土空间用途管控体系、细化完善国土空间用途管控规则、建立完善的规划实施监管机制[1]。
        结合第三次全国国土调查成果,县级国土空间总体规划要求系统研究建设用地、耕地、林地、海洋等资源开发利用的数量、质量,总结国土空间开发保护的成效和问题,根据空间布局特征、集约利用程度和空间发展演变规律,分析建设用地指标情况,提高建设用地动态管理水平,为促进土地节约集约利用提供基础。起源于西方发达国家的政策评估,在我国现已形成了较为完善的体系,其能够规划编制方案、规划的实施程度、规划存在问题等,在2013年建设部出台《县级空间总体规划办法(试行)的通知》,要求建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,标志着规划正式成为我国县乡建设的一个组成部分。
二、县级国土空间总体规划的作用
        国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是推进建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,更是各类开发保护建设活动的基本依据,在我国实现可持续发展中有着重要的作用。
(一)土地闲置利用  
        为避免土地闲置,需要确定空间的具体范围,放置土地利用过程的不确定因素增加。如因县级规划调整原因,规划方案发生变调整规划方案,难以满足后续的开工要求,督促企业尽快,导致土地用途与调整后规划用地性不一致。因此在土地闲置利用中应调整规划方案,使后续建设能够满足开工需求,可通过办理延期开工手续、政府协议收回、土地置换等措施解决问题,而针对政府安排临时占用方面,则可以采取延期开工、政府协议回收、土地置换等措施将问题解决。
(二)夯实数据基础
        国土空间规划以第三次全国国土调查数据为基础,结合当地实际制定或修改完善现有的国家、省相关标准,在坐标一致、边界吻合、上下贯通的前提下,依托平台构建国土空间总体规划“一张底图”。基于清晰的底数底图,要求规划文本、图件与数据库保持关联一致,立足底线思维管控,空间用途转化通过生态保护红线,实行全域格局、全要素统一的国土空间用途管制,确定地块用途、转化要求以及强度管控,与蓝图规划保持动态一致。
(三)立体空间统一
        县级国土空间规划提出构建区域均衡的协同格局,强调要素流动空间整体性,破解区域不平衡不充分的困局,促进空间资源要素向更大范围、更多层次、更广空间自由流动。同时立体空间统一可以引导农村人口向都市圈、城市群合理集聚,包括补齐农村基础设施建设,增强乡村社会服务能力这个短板,实现人在空间的友好互动。在执行中从空间格局、产业形态、建筑风貌等方面入手,关注农村三产融合发展、美丽乡村建设和乡村治理,使立体空间更加协调。
三、县级国土空间总体规划的特点
        在当前县级国土空间总体规划系,重视全域土地整治的特征尤为重要,具体可以表现在以下几个方面。
(一)规划韧性
        县级国土空间规划编制是一个庞大的系统,在同一层级的规划编制中,要求统筹小组、技术专责或支撑保障小组为技术实施单位;在多层级空间规划工作中,要求发现难题向上级报告请示,落实国家战略和工作部署安排,利用大众媒体接收公众表达诉求并融入规划,突出自身的规划韧性[3]。
(二)规划保障
        县级国土空间规划需要建立制度传导,注重规划的适用性和可操作性,制的过程中规划适用管用的视角。县级国土空间总体规划整体性较强,要求规划过程中的所有环节关联,实际执行中全方位考虑,使县级国土规划可以切实发挥出实际效果,做到土地资源利用最大化。
(三)治理协同
        县级国土空间规划充分利用全域数字化“一张图”,构建科学模型辅助划定“三区三线”,实现规划实施的动态监测和及时预警,实现一张蓝图与治理的协同。县级国土空间规划需要破除过去静态蓝图的思维和做法,落实“一年一体检”“五年一评估”要求,把握资源开发利用与保护的趋势,为精准治理提供支持。
四、县级国土空间总体规划技术思路
(一)自然资源保护利用
        县级国土空间总体规划三大基本格局中的“生态格局”构建,要求对自然资源的保护利用,要将“山水林田湖草”等要素视为生命共同体,确定优先顺序统筹各类资源要素总量、结构与布局,进一步提升国土景观风貌、协调基础设施用途。县级国土空间总体规划还需要在空间上明确各类要素的边界,划定河湖边界线、划定草原边界等,要求将各部门“垂直型”专项规划统筹纳入空间规划体系,将生态修复类项目在空间上落实,突出“节约”使用这一根本核心。
(二)确认规划模型
        空间类规划评估应重点对各类空间规划编制情况,根据规划内容和实施效果建立模型,规划实施机构评估等三个方面进行,提出的结论和建议需要明确。其中规划内容和实施效果评估中,应结合国土空间规划编制的内容,空间类规划评估就评什么的思路,将国土空间规划编制中战略目标、城乡建设空间格局、自然资源利用与保护、国土整治和生态修复、支撑设施等重点内容进行一一评估。

图1.规划模型图
(三)“双评价”识别
        县级国土空间规划适宜性是进一步结合地理区位和整体特征,“双评价”为国土空间规划提供基础性的自然本底支撑,科学布局生态、农业、城镇等功能空间,包括土地资源、水资源、气候、生态、环境及灾害等,然后进行农业生产和城镇建设的承载规模和适宜性等级划分。综合分析首先是识别资源环境存在的问题和风险,侧重于“双评价”的综合分析报告,把水资源作为城镇建设和农业生产的约束性指标,做到量水而行。在此基础上加强生态要素的评价,优先生态保护和农业生产的集成评价,在现有城镇建设用地周边和有可能集中建设的区域做重点评估,避免与农业生产空间有过多重叠。
(四)空间管控全覆盖
        在统一现状底图、做实做细“三调”工作、开展“双评价”和规划实施评价的基础上,构建完善的空间管控体系。促进“全域”管控,统筹推进城乡一体化建设;加强“全要素”管控,实现全类型资源要素的用途管控;坚持“全过程”管控,将自然资源的保护、修复和建设的全过程进行结合,从“单纯划线”走向“主动实施”;突出“全维度”管控,围绕国土空间用途管制制度,构建多手段综合管控体系。
 

图2.空间管控图
结束语:
        县级国土空间类规划技术在我国发展中十分重要,其不仅起到了承上启下的作用,且能够使国土空间规划编制工作更加完善,进一步总结各级各类空间规划的研究结论。因此在实际建设中需要结合国土空间规划指标体系,建立年度评估指标体系,国家要根据实际情况制定和完善相应的法律法规,对土地立体利用及产权进行科学有效的管理,提高县级国土空间总体规划的效果。
参考文献:
[1]周学红.县级国土空间总体规划的实践认知与策略研究——以四川省大英县国土空间总体规划为例[J].西部人居环境学刊,2020,35(1):25-30.
[2]丁乙宸,刘科伟,程永辉, 等.县级国土空间规划中“三区三线”划定研究——以延川县为例[J].城市发展研究,2020,27(5):1-9.
[3]顾建波.县市国土空间总体规划技术思路探索[J].小城镇建设,2019,37(11):17-25.
[4]吴岩,贺旭生,杨玲.国土空间规划体系背景下市县级蓝绿空间系统专项规划的编制构想[J].风景园林,2020,27(1):30-34.
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