史雅娟
广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东省广州市 ：510220
摘要：海洋空间规划是海洋空间合理开发利用与保护修复的有效工具，海洋空间规划体系是国土空间规划体系的重要组成部分。本文从国土空间规划视角出发，分析了我国现行各类海洋空间规划编制的重点与不足，并对未来海洋空间规划体系提出设想。
关键词：国土空间规划，陆海统筹，海洋空间规划
海洋国土是进行海洋资源开发和保护活动的空间载体，海洋空间规划是各部门对海洋空间进行管理的工具和手段，也是海洋生态文明建设的重要要求。2019年5月，中共中央 国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着我国国土空间规划体系构建工作正式启动，要将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。海洋空间规划体系作为国土空间规划体系的重要组成部分，亟需在国土空间规划的思路和编制要求下开展工作[1]，因此构建海洋国土空间规划体系亦成为国土空间规划视角下的重要命题。基于此，本文从国土空间规划体系视角出发，剖析现行各类海洋空间性规划编制的重点与实施中存在的问题，并就构建海洋空间规划体系提出设想。
1.我国现行海洋空间规划与存在问题
我国现有海洋空间规划体系在纵向上可分为国家级、省级、市县级，在横向上包括海洋主体功能规划、海洋功能区划、海岛保护规划、海岸带综合保护和利用规划等。长期以来，由于海洋空间规划类型众多、规划编制部门不同、政策要求不同等诸多因素导致海洋规划存在以下不足：一是规划协同性不够，技术标准不统一，内容交叉、空间重叠甚至相互“打架”；二是规划权威性不够，存在有规不依、执法不严、质量不高等现状，对海域开发保护的指导约束作用不强；三是规划操作性不够，规划审批效率较低，政策性不强，实施和监管缺乏可操作性。
表：我国现行海洋空间规划类型及编制重点
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2.我国海洋空间规划体系设想
根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。因此，针对海洋空间，拟参照国土空间规划体系构建包含总体规划、详细规划和专项规划的规划体系。
2.1.省、市、县国土空间规划中的海洋篇章
2.1.1省级国土空间规划
省级国土空间规划具有战略性、协调性、综合性和约束性，因此海洋部分侧重宏观层面的战略性、综合性部署，主要包含以下内容：一是陆海统筹方面，针对省级层面陆域和海域国土空间发展目标和战略定位的协调，提出陆海统筹原则，明确陆海空间保护和开发管控措施。二是指标约束方面，落实全国国土空间规划纲要里的规划指标，明确自然岸线保有率、海洋生态保护红线等约束性指标并分解至地市。三是功能分区方面，按照国家“海洋两空间内部一红线”划定要求，将海洋空间划分为海洋生态空间和开发利用空间。四是项目用海方面，提出省级重大项目用海的空间安排。
2.1.1市级国土空间总体规划
市级总规要体现综合性、战略性、协调性、基础性和约束性，落实和深化上位规划要求，海洋篇章主要关注以下内容：一是陆海统筹方面，提出海岸带两侧陆海功能衔接要求，从基础设施、产业、环境等方面制定陆域和海域功能相互协调的规划对策。二是指标约束方面，落实省级规划分解的自然岸线保有率、海洋生态保护红线等约束性指标。三是功能分区方面，将海洋“两空间”中的开发利用空间进一步细化为渔业、交通运输、工矿通信、游憩、特殊、预留等二级分区，明确各分区管控规则。四是岸线管控方面，依据修测后的海岸线，划定严格保护、限制开发、优化利用三类功能管控岸线，并明确功能管控要求。
2.1.1县级国土空间总体规划
县级总规侧重微观层面的落地性和实施性，海洋篇章的内容主要有以下几部分：一是陆海统筹方面，提出生态保护、产业联动发展、交通等基础设施体系建设、滨海景观建设、综合防灾等手段，实现陆海空间利用统筹。二是指标约束方面，落实市级规划分解的自然岸线保有率、海洋生态保护红线等约束性指标。三是用途分类方面，对市级海洋二级分区进行用途分类，细化、深化和补充管控要求。四是岸线管控方面，承接市级规划制定的三类功能管控岸线，可逐段细化功能管控要求。
2.2.海岸带专项规划
海岸带是陆地和海洋交互作用强烈的地带，也是空间开发利用最密集、资源环境压力最突出和各类矛盾问题最集中的复杂非线性系统（2-3）。海岸带规划作为国土空间规划的专项规划，是对海洋空间开发保护利用作用的专门安排，需明确海岸带开发保护战略目标、指标体系；构建海岸带开发与保护总体格局；对于涉及岸线占用、海域使用的区域，划分陆海一体海岸带重点管控单元，实现国土空间陆海统筹全域全要素覆盖的空间单元“一张蓝图”；划定海岸建筑退缩线及其协调带、控制带，并明确管控措施；制定陆海统筹的基础设施协调建设措施、生态环境保护与修复措施、产业布局优化措施、景观功能设计措施、综合防灾措施等。
2.3.重点片区详细规划
按照国土空间规划思路，基于“陆海统筹”原则，将陆域较为成熟的单元管控模式，进一步拓展到海岸带的海域范围，基于海岸带专项规划划定的重点管控单元，结合城市实际发展需求，在开发活动密集的单元编制详细规划，综合规划海岸带使用功能、空间布局、设施安排等内容，以实现对海岸带重点片区的精细化管控。
[1]狄乾斌，韩旭.国土空间规划视角下海洋空间规划研究综述与展望［Ｊ］.中国海洋大学学报（社会科学版），2019,5.
[2]王颖.中国海洋地理［M］.北京：科学出版社，2013.
[3]李杨帆，向枝远，李艺.海岸带韧性：陆海统筹生态管理的核心机制［Ｊ］.海洋开发与管理，2019，36（10）：3-7.