陈薇
奥雅纳工程咨询（上海）有限公司
摘要：自贸区是我国经济双循环的重要抓手，具有制度创新和模式创新的特征，对国土空间规划提出了新的要求。本文解析临港新片区自贸政策对产业和空间的差异化需求，通过安全韧性的新生态模式、创新驱动的新产业模式、多式联运的新互联模式，以及弹性适应的新用地模式的规划策略，最大化促进自贸试验区的空间落实，有效发挥服务全球，引领全国，支撑区域的发展目标。
关键词：自贸试验区；制度创新；模式创新；空间分层；国土空间规划
1 引言
自由贸易区，是指设区国为达到特定经济目的、通过特殊的经济政策和手段而开辟的与其他地区隔离的特别经济区域，涵盖了自由港、自由区、对外贸易区、出口加工区、自由工业区、自由边境区等多种类型的经济区域[2]。自由贸易区是一种基于制度创新来促进地区开放并提升区域发展能力的经济区域或功能区域[3]。
从2013年9月首次设立上海自由贸易区至今，我国自由贸易区的数量已达21个，形成沿海成片、内陆连线的新格局。同时，自由贸易区是新时期对外扩大开放、对内全面深化改革，开放与改革双轮驱动的试验田。在此背景下，本文结合“多规合一”、“一本规划、一张蓝图”的特征，以临港新片区的国土空间规划为例，重点探讨自由贸易区的国土空间规划需采取多维创新的思路和方法，有效促进自由贸易区政策和国土空间规划各类要素的有机融合，共同助力自贸区的高质量发展。
2 临港新片区的发展概况
2.1 临港新片区的规划背景
2018年，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式主旨演讲中宣布“增设中国上海自由贸易试验区的新片区”（以下简称“临港新片区”）。2019年，国务院正式印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》(以下简称“《总体方案》”)。对临港新片区提出了“五大自由”和“五个重要”的要求，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，成为我国深度融入经济全球化的重要载体，加强与长三角协同创新发展，打造产城融合的国际新城[4]。
《总体方案》中划定的临港新片区的规划范围为，上海市大治河以南、金汇港以东以及小洋山岛、浦东国际机场南侧区域，总面积为873平方公里。先行启动南汇新城、临港装备产业区、小洋山岛、浦东机场南侧等区域，面积为119.5平方公里[4]。在上海市域范围内，涉及浦东新区、奉贤区、闵行区3个区，南汇和奉贤2个新城，以及海湾镇、奉贤镇等16个镇。
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图1 临港新片区上海市域范围图
（图纸来源：中国（上海）自由贸易试验区临港新片区规划评估.上海市浦东新区规划设计研究院.2019.11）
2.2 国际自由贸易区/港的案例借鉴
结合对国际上公认先进的自贸区，包括新加坡、香港、东京横滨和迪拜进行案例研究。归纳总结成功的主要特征：
自贸区政策：提供分层级、阶梯化的税收优惠，以及人员流动、投资便利、金融便利等政策。新加坡全域近乎无关税，迪拜全域无企业及个人所得税。在此基础上，两地都另设专门的自由贸易区（Free Trade Zone），其中的税收政策则更会优惠（如免除消费税和关税），呈现出自由港（城市）分层级、阶梯化的税收政策。除税制自由外，国际先进自贸区的人员流动自由、投资便利性、金融便利性等也有一定共性。以香港为例，人员流动自由方面，全球仅48个国家的国民需申请签证进入香港；金融便利性方面，无外汇管制，资金可自由流入流出。
产业结构及布局：与自贸分层级的政策紧密相关，在不同区域范围内形成具有特色的产业及其细分门类，并结合政策落位在不同的空间布局。如新加坡依托其机场、港口、物流与配送中心等，形成9大自由贸易区。在自贸区周边提供关联产业的多元化服务，如将32平方公里的裕廊岛打造围绕能源和化工产业的产业片区，联动新加坡国有研发机构化学与工程科学研究院 (ICES)及企业研发机构，进一步提高产业附加值。
产城融合的空间布局：伴随自贸区的产业从多点状到多网状的迭代发展，城市的空间布局呈产学研联动的特征，形成产城融合模式。如东京横滨，强调都市文化融合海港发展，分担东京未来商务活动、文化娱乐增加的压力，发展高端服务业成为新增长点刺激港区发展。且并未用作纯商务中心区开发，而是在中央地区布置美术广场与各类文化建筑，彰显横滨独特的海港都市文化特征。
基础设施：基础设施（包括跨境口岸、机场和港口等）与产业发展息息相关，均进行战略性前瞻布局。通过基础设施的战略布置和创新，将带动产业的整体拓展和升级。如迪拜在2000年后发展的主要基础设施包括地铁、东西高速公里系统、杰贝阿里（Jebel Ali）港以及阿勒马克图姆（Al Maktoum）国际机场。这些基础设施的建设分别带动了第三产业（如金融、科技、专业服务和创意产业等）、现代物流（如两个杰贝阿里自贸区（JAFTZ）、迪拜物流城等）和会展及旅游业（如迪拜世博2020等），有利推动了产业的拓展和升级。又如东京横滨，正是优先建设交通网络，发展完善铁路、公交以及临港航运等外部交通系统，推动交通网络和海岸综合发展，为21区带来强有力的后续发展支持。
综合上述案例，不同的自贸区/港大多根据自身具有的地理区位、资源禀赋等条件，均呈现出差异化政策机制、配合政策机制拓展的产业结构和布局、战略性设置基础设施等多方共同作用，构建以人为本、多元服务、活力复合的产城融合空间，成为高品质、高质量发展的自由港/市。
2.3临港新片区发展的关键议题
2003年，上海市政府决定开发建设临港新城，历经十几年的发展，在产业、交通、服务等方面具备一定的基础。包括小洋山深水港在内的洋山综合保税区、临港重装备产业园、南汇新城等。临港新片区的发展定位，从重大产业基地、产业新城、东部沿海战略协同区到国内最高水平的自由贸易区，始终结合国家、长三角一体化及上海的发展需求，不断地创新求变。
在国家双循环发展的背景下，临港新片区在‘内循环’中引领带动国内产业升级，在“双循环”中提升要素市场的内外联通效率。在此新要求下，须对既有产业、空间等关键要素进行提升，进而助力实现特殊经济功能和建设国际化新城。因此，在梳理临港新片区的既有、规划等多要素后，发展需厘清四个关键议题：1、在此高发展定位下，如何通过政策和产业的创新，提升既有产业附加值，并需导入哪类高附加值的新产业，充分发挥临港新片区对国家、长三角、上海的引领和带动作用；2、距离上海主城75公里的临港新片区，如何处理与主城在产业布局和交通联系的互动协同；3、临港新片区易受风暴潮灾害以及海平面上升的潜在威胁，其生态安全问题不可忽视；4、临港新片区，包括临港新城、以及奉贤镇区等，需协同城与镇的发展，以及新城建设和城市更新的多样化需求。
3 多维创新的国土空间规划策略探索
由于自贸试验区对空间的特殊需求需要与动态变化、混合复杂相适应的问题解决路径，需要长期适用的灵活机制，需要改变传统理念、直面新形势的制度建设[5]。因此，此本次规划秉持“多规合一”、“一本规划、一张蓝图”的原则，用多维创新的规划理念，以自贸政策的差异化空间分层为基础，对产业、生态、交通、用地等多要素提出创新的发展策略，并强化各要素间的互动协同，打造一个系统性、可持续发展的产城融合新空间。
3.1联动自贸政策的差异化空间分层
临港新片区873平方公里的范围，其发展规模相当于一个大型城市，无疑需要分片区、分阶段的长期规划和持续发展。因此，在临港新片区内，可结合建议进一步差异化自贸政策，并创新性提出与之联动的产业布局及空间分层。
临港新片区要打造成为全球最具竞争力的自贸区，需要通过经贸、人才、信息等全方面的开放，以及与国际接轨的制度推动。因此，本次规划创新性提出联动差异化自贸政策的空间分层。结合临港新片区的发展目标，建议划出特定区域升级到最高级别的“自由港”，再向外划分政策空间层级，不同层级通过政策差异对于不同“自由”内涵与机能的提升。具体分为三个区域：
3.1.1 第一区：特殊政策区-最高级别的“自由港”
划出特定区域升级为最高级别的“自由港”，包含浦东机场南部、洋山综合保税区，以及在临港主城内划定22平方公里的特殊政策区。建议在此区域内，对关税和消费税进行免税，一定程度上减免增值税、企业所得税和个人所得税，并设置物理围栏保障最高级别政策的落实。
在此区域内，全面探索 “境内关外”的实施管理，包括贸易、运输、投资经营、跨境金融和人员流动。例如，提供境外人士的短期免签自由出入，在离岸金融、航运保险等服务领域高度开放。并构建“超级枢纽”--自由港的空海双港和客货交汇点，提升国际中转服务功能。特殊政策区内设有穿梭快轨直通浦东机场航站楼，以轨道枢纽带动形成国际人才交流便利的集聚空间，提供国际上最为便利的人和物的自由流动。
3.1.2第二区：未来国际区-临港主城
未来国际区涵盖原临港主城范围，建议关税、消费税、增值税、企业所得税和个人所得税进行一定程度的减免，推动企业和多元服务功能在此的长期发展。作为高度开放与集聚的国际化地区，重点发展培育跨国公司地区总部经济、商务贸易服务、前沿创新研发和高端先进制造合一的国际区。采取便利境外人才与家庭长期居留，以及国际资质互认的政策；让优质的中国企业从临港“走出去”，便利它们从国内市场转向全球市场。并在近期积极发展工业互联网、高端装备制造业等前沿产业，带动国际“母工厂”创新研发和科技应用的升级。
特殊政策区和临港主城的交汇核心即为超级枢纽，不但承担进出特殊政策区的门户功能，也是未来国际区的城市核心之一，让关外关内的经济活动互相带动、高度融合。
3.1.3第三区：弹性拓展区-“产城新镇”
弹性拓展区为第一、二区以外的范围，主要为依托原有镇区形成的“产业新镇”。此其余范围内，对消费税、企业所得税，个人所得税进行一定程度的减免，引导特定领域企业的发展，促进观光、购物，并吸引全球高端人才。为制造和创新企业提供培育腾飞的空间，并从生活、休闲和文化旅游等对上海主城区和未来国际区进行功能分担。
图2 联动自贸政策的差异化空间分层
3.2 创新驱动的新产业空间分层布局
规划选取了契合临港新片区发展定位、具有战略发展价值的产业，适合临港新片区区位条件既存形成产业基础的产业，符合上海长三角协同发展、实现区域产业联动的产业；以及面向未来前瞻性布局、引领创新具有潜力的产业的四个筛选原则。协同自贸政策，第二产业的落位主要关注产研结合程度，附加值高低及对航运的需求；而第三产业的空间落位，则更多考虑国际化程度和政策开放度。结合产业功能，将产业空间差异化布局在三个不同的政策分区内。
一区，落实空海、客货的交汇，实现国际要素的高度开放与集聚。主要布局支撑型产业仓储物流，以及以海事服务、国际保险、离岸金融、会展培训等为主的生产性服务产业。
二区，成为国内“走出去”企业的总部基地，并汇聚创新产品“母工厂”。主要布局研发重点产业，包括集成电路、人工智能、生物医药、航空航天等；同时，在邻近港口物流设施处，也可布局既有的重装备产业的研发和制造功能。其生产性服务业与一区形成差异化布局，以国际贸易、国际金融、商务服务、信息技术为主。同时，也需布局康养医疗、旅游文化、教育培训等生活性服务产业。
三区，发挥在产业链关联环节培育中小企业，发挥创新产业基盘的作用。主要布局内需型产业，如食品加工、建筑业等，以及仓储物流产业。而生活性服务，则以康养医疗、旅游文化、教育培训等为主。
其他如零售批发、商业娱乐、酒店公寓等相关产业，在全域范围内结合发展需求进行相应布局。
通过政策红利助力产业的空间发展和分布，最终形成一区服务全球，二区引领全国，三区支撑区域的产业布局。
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图3 差异化分区的产业布局
3.3安全韧性的新生态模式
3.3.1严守底线的生态安全格局
临港新片区遵循上海总体规划（2017-2035）中既定的生态格局，延续并保留大上海的生态廊道。进一步对临港新片区的生态空间进行严格划分，并给予相应的保护要求和建设开发条件，以维护城市基础性的生态源地。
临港新片区现状的城绿空间用地比例为3：7。规划参考了新加坡、香港、深圳和雄安等先进城市的城绿空间比例，建议临港新片区的城绿空间用地比例控制在3：7-5：5的范围内，并提出必须满足5：5的底线约束要求。临港新片区将永久基本农田区域作为控制内容，落实最严格的永久基本农田保护制度。同时，推进市级和区域生态廊道建设，并促进生态、生活功能的有效融合。
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图4 严守底线的生态格局
3.3.2 重视安全的韧性空间布局
根据相关研究显示，随着海平面升高，到2050年华东区域沿海地区海平面变化地域差异明显，上海市的海平面上升速度最为显著[6]。同时，华东沿海地区存在易受风暴潮灾害影响，而临港新片区因其地处上海地势最低且沿海的位置，刚好受此两种灾害的双重威胁。为了使临港新片区能较好适应并减缓极端气候带来的威胁，在系统性构建生态安全格局的基础上，建议未来新片区需以“韧性城市”为发展基调。
对临港新片区进行整体综合风险评估，将灾害风险从高到低划分为三类风险区：即人民河以东随塘河以南区域为高风险区，最容易受风暴潮灾害影响，又是防洪排涝的关键区域，是城市安全的重点防护区；随塘河以北，浦南运河以南区域为较高风险区，有一定的风暴潮漫堤淹没风险和洪涝风险；一般风险区为泐马河以西，浦南运河以北区域，风暴潮风险和洪涝风险均较小，用地较为安全。
规划布局在易内涝范围进行慎重的功能布局，并保持上层规划的生态网络，界定了郊野、新镇绿心、滴水湖的三层蓝绿空间体系，与城市组团共同形成蓝、绿、灰融合的韧性雨水排放体系。建议滴水湖东侧沿岸应谨慎规划，以近期修复岸线生态并适量引入休闲功能为主，长远探索更生态、韧性安全的建设模式作为未来城市扩展的先决条件。可通过东海二桥和内河港口的建设为契机，整合沿岸防风暴潮的韧性设计，确保南部沿岸的发电与污水处理设施应对极端气候的韧性安全。
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图5 韧性空间的布局建议
3.4 差异化空间分层的多模式交通新互联
临港新片区与上海主城有75公里的距离，大约1.5小时的车程，与主城形成了既独立又联系的交通需求。现有与主城的联系，主要依靠S2沪芦高速和G1503绕城高速两条高速公路，和轨道交通16号线。因此，规划建议从区域层面考虑改善道路交通系统，优化轨道交通层级，强化临港新片区与主城的便捷联系。在临港新片区内部，在既有规划的基础上，新增中运量的交通方式，满足各功能组团的交通需求，改善内部交通的通达。
同时，结合区域内不同的政策范围，形成多模式的交通新互联模式。建议特殊政策区内战略性设置链接全球的超级枢纽，同时联动未来国际区，并以多样化的公共交通方式联系多个产业新镇。
3.4.1 链接全球的超级枢纽
在最高级别的自由港内，战略性布局特殊的交通枢纽，即便利链接全球的超级枢纽。规划统筹临港新片区的三大枢纽，浦东国际机场、小洋山深水港，以及规划沪苏通铁路的上海东站。在临港主城内划定一块特殊政策区布置超级枢纽，构建与浦东机场、上海东站15分钟；上海中心城区与虹桥枢纽的30分钟，杭、嘉、苏、锡1小时快速轨道联系。
超级枢纽，形成境内和境外、人流和物流的“境内关外”的多模式便捷自由流动，打造成为临港新片区交通最为便利的区域。同时，超级枢纽也是联动特殊政策区和未来国际区的核心要素。未来国际区需巧妙利用超级枢纽服务境内和境外的双重功能，打造成为国内对接国际的第一窗口。
3.4.2便捷联动临港新片区和主城的交通构架
延续《上海市总体规划（2017-2035）》的规划道路系统，充分考虑客流和物流的双重需求，由高快速路、城市主干路和主要公路作为向外连接至上海主城及周边各地的交通干道；并在此基础上，结合港口和物流用地的布局，进一步划分出客运、货运主干道进行客货分离的分流方式，构建高效有序、内通外达的多层次道路系统网络。同时，在轨道交通方面，借鉴日本和香港的多层级模式，建议通过地铁快线或国铁城际的方式，规划从现有65分钟通勤时间缩短至25分钟，快捷联动上海主城区。
3.4.3 优化公共交通线路，满足内部交通需求
临港新片区的内部交通，以轨道交通为骨干为原则构建公共交通体系。现有规划的轨道交通线路与站点，未能形成与各功能组团的联动。因此，本次规划建议优化区内的轨道交通系统，协同区内的三大客运枢纽，增设中运量交通，支撑临港新片区多点网络式空间格局的发展。
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图6 差异化空间分层的多式联运交通模式
3.5弹性适应的新用地布局
临港新片区围绕底线约束和内涵发展，探索高密度、高质量的可持续发展新模式，将临港新片区形成“多中心、集约型、网络化、组团式”的总体空间结构。
为了落实临港新片区到2035年生产总值达到1万亿元的发展目标。规划统筹考虑产业空间布局、交通结构，及生态空间多要素条件，采取整合规划用地，存量更新提升以及新增用地的弹性用地布局来落实。在现状城市开发面积和生态用地面积为3：7的前提下，建议规划城市开发面积占比33%，规划生态用地面积占比67%。
远期的用地发展，则可在城绿空间为5：5的底线约束前提下，因地制宜地在产业新镇周边新增建设用地，以满足未来的发展需求。而规划通过弹性适应的新用地布局策略，共同满足短期建设和长期发展的需求。
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图7 近期用地规划图（2035）
4 结语
自贸区此类特殊功能区的国土空间规划实践正在逐步形成一套系统。本文以临港新片区的国土空间规划为例，探讨了在差异化政策下，如何协同产业布局和空间分层，融入多规合一、多维创新的规划理念，在新生态、新产业、新交通、新功能的多元差异化布局，并推动各要素间的有效互动协同。将政策机制和空间布局互动协同，有利地促进自贸区的高质量发展，并以期对其他自贸区空间要素布局提供一定的参考。
参考文献：
[1].奥雅纳工程咨询（上海）有限公司，野村综研（上海）咨询有限公司. 中国（上海）自由贸易试验区临港新片区国土空间规划[R].2019
[2].成思危. 从保税区到自由贸易区：中国保税区的改革与发展[M]. 北京：经济科学出版社， 2003.
[3].胡浩.空间发展规划视角的自由贸易试验区审视——以中国(上海)自由贸易试验区九大板块协同发展为例[J].规划师,2020,36(09):29-34.
[4].国务院.中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案[R].2019
[5].刘素娟,钱文俊.从“理想蓝图”迈向“制度设计”——中国(上海)自由贸易试验区规划编制工作思考[J].上海城市规划,2014(04):17-22.
[6].中国社会科学院,中国气象局.气候变化绿皮书：应对气候变化报告(2013) [M].社会科学文献出版社,2013