戴俊峰
上海咫绘规划建筑设计有限公司
摘要：党的十九大作出了乡村振兴重大战略部署，同时我国规划工作进入国土空间规划体系这一全新发展阶段，本文结合规划实践以问题导向出发，从土地整理、生态保护、设施配套、文化传承和产业发展五个角度，分析村庄发展存在的现实困境，思考提出规划技术方案，为编制实用性村庄规划提供思路建议。
关键词：乡村振兴；实用性村庄规划；问题导向；开展措施
前言：随着城镇化进程的推进，我国未来仍将有20%-30%的人口居住在农村，同时农村地区的发展关系着国家生态安全和粮食安全，党的十九大提出“乡村振兴战略”这一系统性思路，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五大目标，这不仅仅是一项国家战略，更是我国现代化进程中的阶段要求，是新时期下对我国城乡关系的重新部署。
中共中央国务院于2019年5月印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），同月自然资源部发布《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（以下简称《通知》），由此标志着我国新时代国土空间规划体系的确立[1]，我国空间发展与空间治理进入了全新的发展阶段。国土空间规划体系由“五级三类四体系”构成，其中村庄规划是指在面向城镇开发边界外的村庄空间，由乡镇人民政府组织编制实用性村庄规划，其是详细规划的一部分。
村庄规划与乡村振兴有着非常密切的内在联系，而村庄规划是实现乡村振兴的重要手段，而乡村振兴是编制村庄规划的必然要求和最终目的。新时期下应立足于乡村振兴战略背景，着重解决当前农村空间和经济社会发展遇到的阶段性问题，尤其是要把握编制实用性村庄规划的契机重塑农村发展模式。
1 开展编制实用性村庄规划的总体要求
村庄规划在规划空间规模上要大于城镇空间，空间要素的复杂性也多于城镇空间。在国土空间规划体系下的实用性村庄规划以前，城乡规划与土地利用规划是分离的，乡村空间层面的规划主要是村镇体系规划、美丽乡村建设规划、居民点设计等，其规划目的主要是梳理村庄体系，对村庄建设用地、居民点、基础设施、公服设施等内容进行具体的安排；土地利用规划主要是对村庄土地进行控制，落实基本农田保护和空间管控等内容，多个规划之间存在着不同程度的协调问题。
如今国土空间规划体系已经成为国家治理体系的重要组成部分，实现了“多规合一”和一张蓝图干到底，实用性村庄规划是乡村地区的详细规划，对指导农村地区发展起着至关重要的作用，为全面贯彻落实国土空间规划工作内容，《通知》中提出编制村庄规划落实结合县级和乡镇国土空间规划的内容要求，发挥本地区禀赋优势，因地制宜优化三生空间布局，规划内容需体现地方特色，需统筹土地利用、产业发展、基础设施、生态修复、环境保护以及文化传承等内容。
2 目前乡村振兴在规划领域面对的主要问题
2.1土地资源利用效率低
随着城镇化推进，除了具有独特发展条件的农村，一般农村人口都在向城镇转移，农村常住人口不断减少，但是农村建设用地的规模却很难减少，甚至仍在不断增长，导致“人-地”不匹配，土地资源利用效率低的问题日益严重。
2.2 乡村生态环境压力大
农村地区由于建设管理体系不够健全，村民自发无序的建设和生产活动较普遍，同时受限于基础设施配置不完善，导致人类活动的生活废弃物、建设活动、生产活动对自然山体、森林、水体等生态空间造成了破坏，生态底版日益破碎。
2.3乡村基础设施配套滞后
近年来虽然乡村建设情况大为改善，但大部分地区的农村公共服务设施和基础设施条件仍然滞后，最为普遍的问题包括农业生产配套设施不完善、生活污水处理能力不足、医疗服务低、文化场地缺乏等。
2.4乡村文化传承难度大
随着乡村人口的大量外流，传统文化自然难以传承，加之各类乡村建设活动保护意识不到位，导致传统的乡村风貌被破坏，乡愁记忆逐渐消逝。
2.5乡村产业发展困境
除了部分特色非常鲜明的乡村，大部分乡村产业模式单一，产业组织模式落后，规模偏小且同质化现象明显，缺乏市场竞争力，这也是导致农民收入水平偏低和人口外流的核心原因。
3 乡村振兴背景下实用性村庄规划的工作措施
3.1加强农村土地整理和政策创新
（1）加强土地整理
土地资源的有效管理是实用性村庄规划的重要目标之一。由于农村地区的土地不仅仅承载着当地居民的生产生活，同时更是担当着国家粮食和生态本底安全底线的使命，应尽量减少不必要的建设空间占用。而现实情况农村地区土地利用效率较低，应充分利用国土空间规划的改革契机，明确发展底线约束思维，以自上而下的指标管理体系倒逼农村地区的用地空间布局优化，引导土地利用紧凑集约。
可以借鉴上海郊野单元规划实践经验：上海郊野单元规划目标是实现全域土地整治要求，在2018年启动的3.0版本中，规划重点从镇级土地整治转向村庄规划，提出“空间管制分区一张图”，结合各村镇实际需求以用定减、以减定增，解决规划目标传导、建设项目依据、用途管制依据的问题，引导村民集中居住，实现土地整理工作的持续推进。
（2）盘活土地存量
破解城乡二元土地制度，焕发农村土地活力。要盘活农村存量土地则必须激活土地效率，不仅需要科学的空间布局和功能规划，土地政策创新必不可少，积极研究建立健全农村土地尤其是宅基地的有偿使用制度，探索农村建设用地“三权分置”制度改革：以宅基地为例，所谓“三权分置”是指通过落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地和农民房屋使用权，配合乡村旅游开发和农村创业需求，引导闲置宅基地转化为生产要素，不仅盘活了土地，同时增加农民财产性收入。
3.2科学评估构筑乡村三生空间
科学构筑“山水林田湖草村”生命共同体。十八大以来生态文明建设上升为国家战略，习近平总书记从整体视野出发提出“山水林田湖草是生命共同体”的系统性思维，统筹系统化治理成为开展“全方位、全地域、全过程”生态文明建设的必然要求。
农村地区在开展实用性村庄规划中充分结合三调和双评价结果，运用GIS细化深化生态空间和生态保护红线划定，建立生态安全空间体系，合理统筹管控山水林田湖草等生态资源要素，并且在此生态底板的基础上补生态修复和基础设施短板，重点聚焦地表植被修复、流域治理、生活污水处理、农田面源污染整治、垃圾收集等工作。
在此基础上落实上位规划对基本农田空间的规划要求，根据农田空间分布和地力评估，科学推进农田连片化、规模化整理和耕地质量提升，依托农业空间和基础设施保障体系建设，在农村地区打造生态空间与人类活动空间之间的缓冲区和屏障区，减少人与自然“冲突点”。再结合“3.1小节”中所述思路集约布局村庄建设用地空间，优化村庄内的“三生”布局[2]，真正构筑“山水林田湖草-村”生命共同体和谐共生发展格局。
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图：山东省济南市某村生态敏感评价与生态空间体系构建
3.3政策优先完善生产生活基础设施配套
共建共享共管，完善各项基础设施建设，提高农村居民生活幸福指数。农村地区配套基础设施一般包括三种类型：生活服务、生产设施和生态保护，它们是为乡村振兴提供保障的重要环节。目前多数地区设施建设滞后的原因在于单位成本高、运维难度大、建设资金缺等，因此在实用性村庄规划中强调鼓励以多个行政村为单元编制规划，以达到设施配套共用的目的，降低建设成本。同时在规划建设层面各项要素尤其是用地和资金层面应优先供给基础设施的要求，各地应积极培育农村本地基础设施运维队伍和人才，基本实现自建自管的要求，降低后期运维的难度。
3.4文化传承营造承载乡愁记忆的人居空间
注重因地制宜，差异化规划引导农村环境风貌建设。“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”时刻提醒我们在农村规划建设中的价值取向。在乡村振兴背景下，一方面要加强修复农村地区原有的文化遗产和历史遗迹，尽量利用历史遗迹打造公共空间，让传统文化成为当地人宝贵的精神财富[3]；另一方面民居规划建设不再是简单的“拆村并居”，而是需要根据不同地区历史文化和民居风貌特色进行整体式精细化设计，让传统记忆中的界面、街巷、节点、材质和色彩能够融入现代生活场景，运用规划导则在街巷空间、建筑色彩、立面构图和材质等方面的技术管控手段，成为农村地区治理体系中的重要组成部分。
3.5技术赋能打造多元活力的乡村产业体系
引入科技、文化、旅游等要素破解农村产业同质化，打造多元活力的乡村产业体系。乡村振兴的首要和关键是产业振兴，从农村产业发展路径角度思考，与城镇产业存在很大不同，应摒弃依靠建设用地扩张推动产业经济增长的思维模式。抓住农业、网络、建造、金融等方面的技术进步，农村地区通过不断挖掘包括地形地貌特色、历史文化、特色农业、民居风貌以及区域交通方面的特色与潜力，例如利用移动互联网技术打造“直播村”、“网红村”、“淘宝村”；利用现代农业技术提升农林畜牧业生产效率；利用社会资本挖掘本地生态文旅资源，复兴传统文化手工业，村民村集体积极参与文创和旅游事业发展，形成多元主体协商公治的模式。通过技术赋能推进农村地区产业高质量发展，延伸转化农村生产生活方式的经济附加值，达到乡村产业经济的可持续绿色发展。
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图：山东省济南市某村产业发展路径
4、结语
在乡村振兴战略背景下，迫切需要结合国土空间规划的顶层引领作用，结合当前农村地区存在的实际问题，运用规划技术手段进行空间治理，确保农村地区生活、生产和生态之间形成良好互动关系，而相关部门要对现实存在的问题解放思想，实现配套政策创新供给。目前实用性村庄规划尚处在探索阶段，还需要不断结合实践丰富思路和完善内容。
参考文献：
[1] 高信波,李芳.“多规合一”实用性村庄规划助力乡村振兴研究[J].乡村科技,2019(33):28-29.
[2] 孙克劣,姜琳琳. 以“多规合一”实用性村庄规划推动乡村振兴发展的路径研究[J]. 住宅与房地产,2020,(29):195-196.
[3] 朱子攸,汪峰.乡村振兴战略前提下实用性村庄规划问题[J].中华建设,2020(07):60-61.