邹阳
宜昌市城市规划设计研究院，湖北省，宜昌市，443000
摘要：近年来我国对国土空间规划方面出台了一系列政策条规，揭开了我国国土空间规划的新序幕。在这样的时代背景下，研读和落实相关文件精神，主要是为了构建当代国土空间保护的新格局，推进生态文明建设的发展。本文主要从国土空间规划的背景下的开发与保护角度进行切入，做一分析，仅供参考。
关键词：国土空间规划；背景；开发与保护
前言：国家文件的指导意见和若干精神，是从国家的层面对国土空间规划进行约束性的要求，对当前的国土空间规划提供了思路，开启了我国国土空间现代化治理的新篇章，我们要深入领会国家顶层设计的意义，从开发与保护的角度落实相关意见和精神，让国土空间开发有规可循，走上发展之路。
一、国土空间规划概述
我国对国土空间规划的权威定义来自于中央18号文件内的表述，文件中的国土空间规划定义是：对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划三个方面。这个权威定义中可以表明，国土空间规划属于规划工作的范畴之内，并且在规划体系中占据着基础地位，这样就能对规划这个词语有了语境下的认识，同时可以认清规划对象设定目标以及达成目标的路径是怎样的。目前国内有四种规划类型，第一是发展规划；第二是空间规划；第三和第四分别是是区域规划和专项规划。空间规划就是国土空间规划的简称，也就是本文中将要详细论述的对象。
将国土空间作为规划的对象是国土规划的基础，国土空间必定是国家主权范围内的地域空间，包括陆地和海洋两种国土空间，是人们的生产与生活的主要场所。规划就是指一种治理手段，通过规划国土空间，从而实现经济社会的发展。国土空间治理主要目的是合理开发国土资源，让开发在保护的大前提下有序进行，防止不合理开发导致的生态和环境破坏。总而言之，处理好开发与保护之间的关系是重点。国土空间规划体现着国家意志，通过合理规划，建立国土空间开发与保护的格局。
二、当前我国国土空间规划的现状及存在的问题
当前的国土空间规划在指导意见下有序进行着，取得了一些瞩目的成就，但是也应该看到还存在着很多的问题，制约着国土空间规划的开发与保护进程，不利于生态与环境的保护。如果不加以重视，早发现早解决，将会导致更严重的问题。目前在规划体系中存在着三大问题，一是国土空间规划的类型多造成实际工作内容有重叠和冲突；二是对于国土空间规划行政审批手续太过复杂，导致处理问题的效率低，问题被拖沓不能及时解决；三各地方有自己的政策，且地方规划没有宏观调配性和统一性，朝令夕改的现象严重。面对这三大类问题，主要还是要在顶层设计方面完善相关的政策条规，另外要加强各地的政策落实，同时要给各地规划一定的自我裁量权和自有规划权，让各地有关部门结合当地的实际情况进行因地制宜的规划，开发与保护早日提上日程。另外，最重要的一点是自上而下的规划都要在统一的宏观调配下进行，不要出现一任领导一个规划方案，履行一套政策，不要出现规划朝令夕改的情况屡次发生，否则都会影响规划的稳定性和合理性，不能将一个科学合理的规划方案有效地落实。
三、国土空间规划背景下的开发与保护路径思考
1、有关国土空间规划的体系构建思考
一般在国家的文件中都给出了宏观性的指导意见，各地政府及有关部门可以根据顶层设计和指导意见进行具体分析，结合当地实际进行细致的规划方案制定，可以在路线、目标和总体框架方面遵照国家的顶层设计要求进行自我设计和治理，但是不能脱离国家的大方向而进行自我探究，以免走上歧途。有些地方政府及有关部门喜欢自作主张，希望从国外的相关经验中找到自己的做法，其实不一定合适。面对具体国土空间规划既不能照搬国家的指导意见和顶层设计内容，又不能完全照搬和抄袭国外的经验做法，只有批判地继承和吸收才是最明智的办法。在制定国土空间规划内容时，要结合有关专家学者的意见，走访调研，深入基层，从群众中吸纳好的意见和想法，集思广益进行制定。
2、加强有关国土空间规划的监督机制
随着近年来对国土空间规划的政策条规落实，同步要产生一批对应的监督法规建设，让有关工作有序进行，进行工作的实效监督，让国土空间规划工作每一步都有规可循，通过人的监督实时解决存在的问题，让工作落到实处，取得实效。监督机制也要自上而下进行制定，从顶层设定监督的范围和目标，再一步步落实到各地的具体制定。目前，国土规划相关法规还在拟定之中，需要一定的时间来制定和完善，之前的《城乡规划法》和《土地管理法》等法规显然与当前的社会发展进度和国土空间规划问题有不协调的地方，法律毕竟存在着滞后性，不能及时解决当前社会存在的有关问题，而新的法律还未正式通过，因此在过渡期内必须要重视监督机制的构建。各地可以根据有关的法律处理相关问题，但是遇到新情况和新问题无法依靠法律进行处理或者解决时，就需要开动脑筋灵活处理，依托完善合理的监督机制进行及时有效的管控，保证有关工作稳步前进。
3、完善国土空间规划的开发与保护评价机制
2019年国家自然资源部出台了一部有关国土空间规划工作的通知，通知要求全国国土空间规划要围绕 “一盘棋”的理念，各地的工作要结合国土空间基础信息平台建设进行信息登记和处理过程的记录，并记载存在的问题，尤其是在开发与保护工作中出现的问题要详细记录，并妥善解决，撰写有关报告，督促有关工作人员严格履行工作职责，认真完成国土空间规划的开发与保护工作。对各地的开发与保护工作进行评价机制的建设和完善，最好做到双评价，即科学评价和有效评价。这种双评价方式的好处在于其符合国土空间开发与保护的两条逻辑线，即资源环境承载能力、各类资源的本身条件。开发不能超过资源环境的承载能力，开发要结合各类资源、环境要素的本身条件进行。对开发与保护工作中的双评价结果进行数据统计、数据计算、软件数据处理，为建立反馈机制，完善今后的规划方案提供参考。
4、合理制定国土空间规划的时间和步骤进程
落实国土空间规划开发与保护必须要科学布局、合理安排时间、有效推进步骤进程来实现。科学布局就是建立国土空间规划三区三线规划，三区即城镇空间、农业空间和生态空间有机统一，三线即生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界有机统一。合理安排时间就是让开发与保护遵循一定的时序，根据规划预定的时间有序推进。目前国家的总体目标是省级国土空间规划应当在2020年底完成，市县两级的国土空间规划可以分别在2022年底前和2025年底前完成，保证这两级发展落到实处之后，再进一步再向下级依次推进。
结语：
本文对国土空间开发与保护的路径思考主要从体系构建、监督机制、评级机制和推进步骤和时间四个维度进行了探究，做好这些方面的工作，就能谋划好国土空间保护的新格局，推进生态文明建设和国土空间开发协调发展，实现国家治理体系的现代化。
参考文献：
[1]赵燕清.论国土空间规划的基本架构和基本思路[J].城市规划,2019,43 (12):17-26,36.
[2]赵民国.国土空间规划体系建构的逻辑及运作策略[J].城市规划,2019(4):8-15.