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摘要：在国土空间治理中，最为关键的就是土地指标，针对建设用地而言，定额属于空间规划的重点。基于国土空间规划，想要更好地管控建设用地，需对其限定含义加以重视。本文在定额思路基础上，针对建设用地定额要求、定额给定方式及思路、建设用地定额核定这三方面进行了分析，以期为有关人士提供借鉴。
关键词：定额；国土空间规划；建设用地
引言：在国家治理中，国土空间治理有着关键地位，其目标是实现我国的绿色发展，以及建设生态文明，对资源过度开发及粗放利用等不科学的土地开发及应用现象进行防治。主要表现在城乡规划及主体功能区规划等方面，主要是对国土空间规划的重构，其本质是将自然空间要素通过集中管控的方式，制定有关标准来提升国家治理的质量及效率。
1.建设用地定额概述
在开展国土空间规划前，针对建设用地的指标，往往是借助土地规划及城乡规划等进行核定。基于土地规划而言，将其同建设用地指标状况进行联系，可利用分配增量及切块管理等，来明确建设用地总量，进而构建重点项目指标及区域自控指标等。区域自控指标需全面分析土地总体规划的开展状况，根据新增建设用地规划来贯彻考核，并结合指标需求预报及经济指标等对分配方案进行确定。基于城乡规划来说，一般会根据人均标准，也就是人均居民建设用地，来合理掌控建设用地总量，利用容积率及比例，科学控制建设用地结构。对于主体功能区规划来说，某一区域范围中，进行建设开发的空间同国土空间总量的比值，也可以理解为开发强度，可将其当作用地定额的重要控制参数，它有着很强的政策内涵和可行性，属于关键性指标。定额本义是立足于总体生产过程，对社会平均消耗数量而制定相关的标准要求，该标准就称之为定额。在具体运用过程中，定额也可用于某资源运用的限定。就建设用地定额而言，可将其看作城乡规划管理中，针对建设用地资源的应用限定。在城乡规划的前期，建设用地指标往往体现的是城市期望规模，在后期阶段，会随着土地开发利用管控和经济社会发展的需求，以及国家对建设用地管控力度的提高，建设用地指标的限定会变得更为严格和谨慎。
2.基于国土空间规划，建设用地定额要求
2.1定额原则
（1）总量锁定。在国土规划中，对于建设用地而言，指标定额最基本的要求应是承载力生态底线，建设用地的所有指标都应确保底线不变，以此为基础来科学调整指标，坚持节约集约原则，总量锁定该区域的建设用地指标。（2）空间差异。在建设用地中，有关的分区定额应以区域公正为前提，对效率加以重视，不应主张平均主义，同时还应对区域战略定位加强重视，制定有关的保障战略，全面贯彻区域战略定位，特别是要为我国重大战略的落实奠定基础。（3）刚弹结合。针对建设用地控制来说，应对不确定性因素的影响重视并提前谋划，预留弹性空间；想要有效提升空间规划中指标控制的权威性，针对发展环境及形势改变，产生的用地指标变化，不允许对其适应性进行空间规划调整。
2.2定额给定方式及思路
（1）区分空间差异，注重分级引导。在国土空间规划中，针对建设用地定额而言，应对效率加以重视，同时还应坚持空间差异原则，在实际进行操作时，应充分发挥空间属性作用，提高空间标准，利用区分差异因子的方式实施区别对待。按照各个地区的发展情况及战略定位等，制定相应的标准。比如根据现状及“双评价”，结合“双评价”结论，全面考虑人均建设用地定额，同时针对开发强度及发展导向进行分析，深入探讨增长率及增长规模，进一步来有效控制原来发展及双评价结论，构建减量及平稳增长等个性化分级引导方式[1]。
（2）补充校核指标，预控弹性。
首先，想要充分体现绿色及集约发展，需结合建设用地指标，以此为基础，补充整合生态及农业的定额，其中应有环境目标下水面率及蓝绿空间比例等，利用补充生态类指标的方式生成校核。比如将建设用地定额同生态及农业等定额进行联系，因为生态及农业等都包含生态发展效益，有利于较好地增减建设用地定额。其次，明确用地定额的前提下，可将其同某类指标进行校核，提前留出需要进行调整的余地，对调整方向实施预控，比如当建设用地指标科学分配后，借助用地规模同具体的城镇建设需求加以核对，从而产生多种类型的弹性导向[2]。
3.基于某一地区国土空间规划，建设用地定额核定
（1）确定用地总量及增量。基于地区战略的引导，结合地区总体规划中的有关约束性指标，确定地区用地指标，将机动建设指标及重大设施指标等，明确城镇用地总量目标，以它为基础，对城镇用地指标目标值进行调节，根据有关规定，在城镇建设用地方面，较多规减少25km2[3]。
（2）区分空间差异。想要落实国家战略，满足我国布局及用地指标的需求，更好地符合不确定性需求，可结合每年人口增长及环境容量等要素，对城镇人口和服务人口进行确定，从而来明确城镇人口登记。针对环境容量方面，需注重下述三点内容。第一，增长空间是比较大的，且它还不在生态连绵区之中，被生态影响较小；第二，增长空间处于中间水平，那么则是在生态连绵区之中，可能会被生态造成一定的影响；第三，增长空间相对较小，将处于生态绿线区之中，被生态影响的可能性很大，针对战略功能进行判断，应重视以下三点。首先，应对功能核心承载区加以重视；其次，需对功能主要承载区加以重视；最后，则要注重关联承载区。将这些因素结合一起进行分析，可对某地各个地市划分成三个层级，依次是一级、二级、三级城镇，按照各个城镇的层级来明确县市用地的分配导向，就城市用地指标而言，需往中心城市发展，结合发展条件及规模结构，将南北及东西城镇的空间弹性进行提升。
（3）建设用地指标。需结合增量及弹性两个方面，对建设用地指标进行分配，从增量方面来看，它包含三个类型，首先是高增量，通常会在60平方公里之上，其次为中增量，在10平方公里至60平方公里之间，最后为低增量，一般会在10平方公里之下；从弹性方面来看，也可划分成三个类型，依次是高弹性、中弹性及低弹性，高弹性在2.5至3倍之间，中弹性则在2倍上下，低弹性位于1.2至1.5倍之间。针对各个城市用地增量及弹性而言，需考虑城镇的位置和城镇群的发展方向。
（4）明确指标调整方向。将各个市县的城镇用地需求，同该地区的总体规划中有关的用地总量指标加以对比分析，可能会产生下述三种状况，第一种是指标无法达到用地需求，第二种是指标基本能实现用地需要，第三种是指标超出实际需求。结合各个市县的重大设施建设需求，对指标缺乏、指标富余及指标基本达到需求这三种状况进行校核。全面分析我国各个省级城镇情况，针对其中指标缺乏的城镇实施补充，针对富余市县实施比例扣减。最终将获得各个市县用地指标的增减量，同时结合该地区总体规划，来整合用地总量指标，从而获得今后各个市县用地指标总量，对其城镇用地指标及体系进行调整，使二者达到统一。
结论：综上所述，基于国土空间规划，为了更好地突出建设用地限定，根据定额思路来科学调整用地指标，这将是思维上的创新，该思维的创新往往会用在国土空间规划中。本文分析了建设用地定额要求、定额给定方式及思路、建设用地定额核定，特别是对于各个地区的具体状况，在定额给定方式及思路上，应进行创新，这样才能提高建设用地定额对社会发展和建设的指导意义。
参考文献：
[1]顾蕾,李宏悦.国土空间开发强度和建设用地适宜性研究[J].华北自然资源,2021(02):121-122.
[2]耿慧志,沈洁,刘守英,等.集体经营性建设用地入市对国土空间演进的影响[J].城市规划,2020,44(12):28-34.
[3]张博.国土空间规划中的建设用地定额探讨——某地区的规划实践[J].中国建设信息化,2020(13):72-75.