李林蔚
西北政法大学 西安市 710199
关键词：公众参与 城市规划
摘要：公众参与是民主社会发展中必不可缺少的一部分，对于城市的规划与发展具有极其重要的意义，我国城市规划中公众参与的发展是一个漫长且艰难的过程，在发展中遇到了许多问题，本文从我国城市规划公众参与发展现状出发，对公众参与中存在的问题进行分析，并提出解应对策略。
公众参与通常又称为公共参与或公民参与，这一概念最早来源于西方国家，其内涵包括公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动，是社会民主的重要实现途径。城市规划中的公众参与就是通过法定程序及方法让公众参与到与其生活息息相关的城市规划制定与决策中去，以双向交流的形式，既保护了公众利益又保证了城市规划的顺利实施。
一、我国公众参与的发展与现状
改革开放前, 我国长期处于计划经济体制下, 公众根深蒂固的认为城市规划的编制、实施纯粹是一种政府行为, 公众无需过问, 也无权过问, 更谈不上参与。就政府方面来说,城市规划与国民经济计划一样是城市政府向上级政府提交的“军令状”, 而不是把公众利益放于第一位。改革开放以后, 随着市场经济体制的逐步确立, 各种利益冲突表象化, 公众要求参与城市规划的热情也空前提高。近些年来，我国出现了大量由政府主导进行的公众参与实践，尤其是在城市规划和建设方面，政府通过群众走访、公众展示等途径为调动公众参与城市规划的积极性做了大量的工作。譬如由深圳政府主导的深圳市城市总体规划实践、江苏扬州的旧城更新实践、珠江三角洲村庄规划实践、北京市海淀北部地区规划中的“迁村并点”实践。与此同时，由于大量开发而产生的侵权行为使得弱势群体表达意愿的要求日益强烈，在这样的背景下，公众参与越来越成为城市建设良好发展的迫切需求，公众参与制度化已是历史的趋势和时代的要求。政府也逐渐认识到公众参与城市规划的重要性和必要性，《城乡规划法》已将公众参与列入国家法律条文中，引入了公众参与制度，社会参与机制逐渐完善。
二、我国城市规划中公众参与存在的问题
我国城市规划中的公众参与还处于起步阶段，虽然公众参与的民主理念已经引入城市规划中，但在实际实施中还是发现不少问题。
（一）公众的参与意识不强，公众知识层次薄弱
城市规划编制是一种较为抽象的行政行为，且现阶段我国规划编制阶段的公众参与往往停留在规划报批前公示阶段，已形成的纸面性的规划成果需要参与的群众有一定的知识层次与一定的规划基础知识，但现实情况是多数群众的民主意识不强、规划知识也不足，能够参与到规划中且能提出有参考价值意见的往往是一些有城市规划学术及经济社会发展学术背景的学者群体，而绝大多数社会群体没有参与其中，反应到规划中的可用信息相对片面。公众的规划知识有待进一步普及，公众的规划意识仍然需要进一步提高。
（二）城市规划的公众参与缺乏合理的组织机制
我国的城市规划已有了一定程度的公众参与, 但从规划的整个过程来看, 规划编制阶段的公众参与主要是规划设计机构以调查现状问题为目而走访公众, 很少聆听公众对预期规划的想法,使后续的规划方案带有一定的主观性；规划审批阶段的公众参与主要方式是专家论证、地方人大审批, 这种公众参与也只局限于学术研究机构和地方政界的精英层次, 这虽然具有一定的积极意义, 但实质上公众参与依然流于形式；规划实施阶段的公众参与主要是一种被动式参与, 多表现为某项城市建设活动产生的绿地、交通、噪声等问题严重妨碍了公众正常地工作、生活、学习或侵害了私人、团体利益，公众才会向主管部门、新闻媒体反映这些问题，甚至提出行政诉讼，由于没有足够的引导，公众并不知晓如何参入到城市规划中去，因此我国城市规划的公众参与迫切需要加强组织机制建设, 确保公众参与的顺利进行。
（三）公众参与城市规划的法律和制度不健全
从我国城市规划立法现状来看, 主要注重于对规划建设部门的授权, 而公众参与的立法还相当薄弱，仅限于各级人民代表大会审议的形式，没有系统性的关于公众参与城市规划的法定内容。而且我国政府强制实施, 公众被动配合的“自上而下”的城市规划法制体系容易造成公众的合法权益受到侵害, 因此对公众参与的权利和方式需要在法律上予以支持, 制度上予以保障。
（四）参与的技术方法较为落后
由于公众参与的渠道与相关机制不完善，这种“自上而下”的参与形式限制了公众参与的表达，在城市规划方案形成的前期和后期反馈阶段,主要采用的以政府角度发放问卷及走访调查的方式来搜集信息,这样首先会造成收集的信息不全面,缺乏广泛性和代表性。其次,对回收的调查问卷和访问结果的处理分析工作又极为繁杂,难以形成有效的信息进入规划方案,且所获得信息仅限于选项答案,难以做进一步的分析挖掘。再者,调查问卷要经过设计、印制、发放、回收,系统分析等阶段,会造成调查成本的加大和调查效率的降低,在一定程度上加大了公众参与的障碍。
三、我过城市规划中公众参与应对策略
（一）建立信息平台，提升公众参与意识及知识层次
公众参与的意义之一就是为了增强弱势群体的话语权，公众参与是实现政府善治与社会和谐的制度前提，我国公众参与城市规划已经成为社会主义民主的一个重要切入点。公众参与的前提是了解和理解参与对象的内涵，而公众参与意识及知识贮备能力则是影响公众参与的重要因素。政府部门及规划部门应建立良好的信息平台，履行自身教化义务，转变原有在公共事务中的决策者和支配者定位，将自身定位为服务者和合作者，普及规划知识，提高公众参与信息对称性引导公众做出真正有利于公众利益的决策。这一过程其实也是在为政府部门自身减压减负，有效提高工作效率。
（二）建立合理的组织机制，提供强有力的法律保障
目前我国城市规划的公众参与是建立在《中华人民共和国城乡规划法》这一法律框架下的，但是《规划法》中对于城市规划中的公众参的规定仅仅体现了城市规划的公共政策属性，并没有对公众参与的具体方法途径、组织机构和评价体系进行规定。虽然这是由于我国的具体国情决定的，但是这也的确给城市规划中的公众参与的评价监督带来了困难。当下中国规划体系下，政府和开发团体仍旧是规划的主导者、决策者和评价者，《规划法》中的模糊原则性使得他们的自我监督和批评难以实现。公众作为另一方参与者对前述参与者的行为没有评价标准和监督途径，也无法得到对自身的行为指导。因此政府作为“反馈、监督、评价”的主要对象，应该为公众设立专门的组织机构，将“反馈、监督、评价”作为城市规划公众参与评价的重要部分法规化、程序化。让自身和公众都有法可依，有路可走，以此来保障公众参与的健康持续进行。
（三）新媒体技术的应用
随着科技发展和互联网技术的应用，大数据和新媒体时代已经到来，大众传播和人际交往方式发生着巨大变化，这也在潜移默化地改变着城市规划方法。新媒体技术对公众参与发挥了极大的推进作用，实现了“自下而上”公众参与方式的可行性，可以让公众更加自由地表达对城市规划的参与和诉求。在未来的公众参与城市规划中，政府部门和规划部门应更多地应用新媒体技术手段及大数据技术传播城市规划的理念知识、建立网络公众参与平台和进行科学的数据分析，为城市规划中的公众参与提供良好的技术保障。
四、结语
随着时代的发展，公众参与作为城市规划改革的一个方向，有着很大的发展潜能，它是民主社会发展中不可缺少的一部分，对于城市的规划与发展具有极其重要的意义。在今后城市规划的公众参与中，应加快城市规划组织管理机制的完善，城市规划法律法规的健全，多利用新方法新技术实现城市规划公众参与的有序发展，为城市健康良好的发展做出贡献。
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