腾跃
山东省地质测绘院 250002
摘要：2015年9月，中共中央、国务院发布《生态文明体系改革总体规划》，明确要求“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、互联、分级管理的空间规划体系”(以下简称“规划”)。2018年3月，国务院机构改革，整合成立了自然资源部，并设立了专门的国土空间规划局。2019年5月23日，中共中央、国务院发布《关于建立和监督实施土地空间规划体系的若干意见》(以下简称《若干意见》)，对建立和监督实施土地空间规划体系等一系列问题作出部署。地理学作为空间治理最重要的基础学科，必须从最初的基础研究向为科学决策服务转变，为土地空间规划做出贡献。本文主要分析了土地空间规划的现实困境和突破路径。
关键词：国土空间规划；管控性规划；发展性规划；目标导向；问题导向
引言
所谓的土地和空间规划是指为某些地区的空间发展和保护安排空间和时间，土地和空间规划是各种发展、保护和建设活动的基础。从地理角度来看，土地利用规划必须考虑到几个关键因素:保护与发展之间的关系、不同利益集团之间的关系、土地利用的协调以及行政区与地理区之间的关系。目前，尽管全国各地都在推动有关地区的土地利用和土地利用规划，但由于土地利用基础研究和法律法规的制定出现延误，政治界和工业界面临许多挑战。
1、新时期国土空间规划原则
1.1结合城市整体规划开展国土空间规划
在土地管理方面，必须将规划方案纳入城市综合环境。城市的综合环境包括周围的建筑风格和周围的自然环境，以确保规划计划融入周围的环境，不会突然产生感觉。同时，规划设计要顺应人与环境的生态美，用城市居民的心理分析环境美，进一步提高城市资源的便利性。这将有助于更好地使土地使用规划与城市发展相一致，并进一步增强城市的整体实力。
1.2遵循因地制宜原则
为了进一步提高土地使用规划的合法性，土地使用规划必须考虑到当地条件，即最大限度地利用原土地的性质，不作重大改变。一方面，由于最初的土地使用更适合于规划这些土地的性质，而且具有更好的效益；此外，土地资源周围的环境是土地利用的一部分，虽然土地利用发生了重大变化，但土地资源与周围环境并不协调，使土地利用变得不合理。
1.3做好土地储备工作
土地储备是指政府在其权力范围内通过归还、获取、征用等方式获取、储存、开发和组织土地使用权。，按照法律程序，向社会提供各种类型的建筑用地。近年来，随着城市化进程的加快，可耕地面积大幅增加，导致土地储备短缺，影响了随后的建设。在这方面，必须建立土地储备，并在城市规划和房地产市场中发挥土地储备的作用。在缺乏足够数量的参考资料和经验的情况下，必须优化土地储备规划系统，以考虑到该区域经济发展的特点，科学地组织空间，并为土地利用和城乡规划奠定坚实的基础。
2、新时期国土空间规划存在的问题
2.1规划体系与管理体制不完善，法律法规体系不健全
部门规划制度通常是按行政等级建立的，从下而上有若干规划和执行级别。尽管各种计划密切相关，但存在部门分散和权力下放的问题，使规划模式混乱不堪。然而，一个明确界定和协调良好的管理系统可以促进空间规划的有效和协调运作。
但是，由于管理主体的多样性、责任的重叠以及管理具有一定的计划经济，土地和空间规划尚未能有效适应中国社会主义市场经济的发展需要。目前，虽然土地使用规划和相关规划已在很大程度上受国家现行法律法规和相关政策文件的制约，但还没有一个全面和统一的保障制度，在形式和内容上都存在缺陷。
2.2规划执行理念相对较弱，规划统筹调控力度不强
长期以来，受经济建设这一中心思想的影响，以往的计划一般以经济增长为规划标准，对社会发展和环境保护不够重视，导致了一些实际问题，如计划执行不力。虽然在规划和准备工作中逐渐考虑到生计和生态环境保护等社会问题，但社会法治建设不完整或执行不力，一些地区对环境安全的认识仍然薄弱，没有力量经济建设的盲目进行、计划本身的脱离以及不严格遵守土地使用总计划，加速了区域建设的扩大，造成了对土地的强烈需求、土地供求冲突的加剧以及不适当的联系和控制 这导致农业生产空间和生态空间缩小，突出了城市建设、农业生产和环境保护方面的空间规划问题。
3、完善新时期国土空间规划工作的有效对策
3.1加强国土空间规划的调控
为了提高土地使用规划的合法性，政府在完善土地使用规划的管理方式和机制之后，必须加强管理，培训土地使用规划人员，并投入足够的资金，深入研究土地使用规划的重要性，以便政府必须加强对土地使用规划的监管，增加财政投资，在发达国家采用更多的规划方法和内容，同时深入研究土地使用规划的合理性，以解决发展中的某些矛盾，提高合法性为了进一步优化土地利用，政府必须加强土地利用方面的科学研究，深入分析土地利用与经济发展之间的关系，并制定最佳模式，确保有效利用土地资源，同时促进经济发展。我们必须平衡工业结构与新时期经济形势，控制土地利用的性质，同时注重经济发展，做好生态环境保护工作，实现稳定和可持续发展。
3.2实施路径
实施土地使用规划的道路必须首先注重土地使用规划制度和法律法规，它们是制定和实施国家土地使用规划的基本基础和前提。改进我们的空间和空间规划系统，以建立一个以空间规划为基础的多模式空间系统，从而确保国家领土的空间要素得到广泛整合。综合所有类型的土地利用规划，在评估资源环境承载能力和评估领土空间发展是否充分的基础上，制定一个统一的五级土地利用规划制度，重点是确定地位和作用但是，改善土地使用规划制度不是一次性的活动。必须通过明确界定城市建设、农业生产、环境保护空间控制范围、边界、责任主体、技术方法等，落实土地和空间规划的分区部分。实现空间协调发展和有序扩展的规划目标，明确次区域----宏观、中等、功能和微观区域----的优先事项和挑战，以调整空间规划顺序，优化空间规划模式，促进空间改进。
结束语
目前，国土空间规划工作聚焦的重点还是在总体规划上，因为总体规划阶段的各类指引、要求等配套文件相对完善。未来随着省、市、县的国土空间总体规划陆续批准实施，在新的总体规划指导下，需要开展新的控规编制。总体规划报批后的详细规划如何延续、继承和创新，目前尚未有明确的要求，各地也都在开展积极的探索。本文结合工作实际，从规划导向、传导体系、技术标准和修改维护等方面提出了一些初步的思考，以期为已批控规的整合修编和新增控规的编制完善提供有益的借鉴。
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