李国栋
宁武县应急管理局， 山西省 忻州市 036700
摘要：我国突发事件应急管理体系还存在着个别部门间协作不足、社会公众参与度不高的问题，面临碎片化困境。因此，如何协调各部门，构建多元主体参与的模式，整合应急管理资源，实现整体性治理，提升我国应急管理能力，成为当前优化应急管理体系的重要任务。基于此，本文对整体性治理视角下应急管理体系进行了分析。
关键词：整体性治理视角；应急管理体系
1 整体性治理理论
上个世纪末，为回应新公共管理运动，英国等西方国家自1990年起进行了以“整合、参与、协同、服务”为核心的政府改革运动，开启了“寻求各部门整合与协调”的治理模式探索。新一轮改革探索主要内容是畅通合作渠道、强化部门间配合，构建整体性政府并提供整体性公共服务？。在这一背景下，整体性治理理论应运而生，主要强调在治理体系的组织结构基础上建立具备协调整合性的联动机制，来应对公共事务日趋复杂化、多元化的发展趋势，并从根源上破除公共管理过程中的部门碎片化、政府空心化问题。
总体而言，整体性治理的主张包括以下方面：
1）突出整合观点。新公共管理理论的发展，一方面使得政府部门运行过程中分工更明确，专门化的治理特征更强，行政效率也有所提升，但与此同时管理碎片化和分散化的情况也在组织结构不同程度存在，随着整体性治理理论的提出，确定了整体性政府特征，从政策目标和政策机制、服务目标和服务机制、组织目标和组织机制、机构目标和机构机制等多方面进行了整合化的设计。“如果传统官僚制提出的整合是权威性整合，新公共管理理论提出的整合是竞争性整合，那么整体性治理中的整合就是合作性整合”。“通过流程的整合再造提供无缝衔接的公共服务是整体性治理理论的核心思想之一”整体性治理理论所倡导的是对治理主体、相关资源的多层次、全方位整合，整合内容涉及机构组织机制、运行机制、政策规则、服务方式、监督管理等多方面。
2）强调协调联动。整体性治理过程中突出强调协调作用的发挥，通过营造合作氛围，搭建沟通协调渠道，尽量减少部门间冲突的产生，进而提高治理效率和水平。相关部门间信息渠道的对称畅通，系统目标的合理设定，工作方案的科学设计都是整体性治理理论中破除管理“碎片化”的有效途径。其中，新技术条件下信息技术发展和共享的重要性前所未有地凸显出来。
3）主张硬性条件与柔性要素相配合。整体性治理理论中突出组织间协调联动作用的发挥，希克斯强调在组织间建立信任感，同时突出责任感的意义对整体性治理尤为关键。组织间工作机制运行过程中，法律法规作为硬性条件，是各层面间协调合作的合法性依据，而在充满不确定性的突发事件发生时，仅靠硬性条件对组织间的协调联动可能产生掣肘现象，还需要组织间高度的信任感和责任心来带动积极性，甚至激发社会效应，协同应对才能取得治理效果，因此，硬性条件与柔性要素相互作用，对于目标任务的实现将产生正向的催化作用。
2 整合式应急管理体系的基本要素
我国应急管理体系建设原则为“统一领导，分级管理；条块结合，属地为主；统筹规划，合理布局；依托现有，资源共享；一专多能，平战结合；功能实用，技术先进；整体设计，分步实施”，应急管理体系的建设目标是实现“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的应急管理水平。县域应急管理体系构建工作既要严格遵守应急管理体系的建设原则，统一于国家制定的应急管理体系发展目标，也要根据基层应急基础能力相对薄弱的现实，因地制宜尽最大可能整合调动一切资源，进一步理顺关系、拓宽渠道、联动共享，实现县域应急管理体系的整合式发展，最终提升县域应急管理能力和水平。
3 整体性应急管理体系的优化路径
3.1 整体性治理理论下“大部制”改革的完善
应急管理部的成立旨在解决部门职能重叠的问题，在四大类的突发事件中，应急管理部主责是自然灾害和事故灾难两类，公共卫生亊件和社会安全亊件目前还是由卫健委和政法委来主要负责。如何让应急管理部更好的发挥作用，可以从以下几方面考虑：
1）应急管理部要处理好内部关系
在应急管理部内部，积极寻找应急管理工作的规律，合理、科学、合法地设计组织结构、人员编制、工作职责等，加强人员间的交流，构建灾害预警、应急救援、灾后重建、协调合作、国际交流等贯穿应急管理全过程的部门体制。
2）应急管理部要处理好其他平行部门的关系
应急管理部要加强与交通运输部、公安部、自然资源部、卫健委等部门的合作关系，完善应急管理协同机制，建立沟通平台，建立信任关系，提高多部门间的整体应急管理能力。
3）处理好与社会的关系
在应急管理领域，社会组织可以提供专业技术支持、整合社会资源等优势，应急管理部应该积极培育应急管理方面相关的社会组织，例如，上海有联合减灾与应急管理促进中心，该社会组织业务能力的培训和提升，应急管理部可给予指导和帮助。
4）处理好与应急管理市场的关系
政府和企业之间通过协议使市场机制以较低的成本储备应急资源，应将市场能力纳入国家应急管理体系。
3.2 构建多元主体参与网络
整体性治理重视公私伙伴关系以及多元主体的共同参与，因此，需构建以政府为主，媒体、社会组织、社区等多元主体的应急网络，从而有效利用社会资源。
1）新闻媒体、社交媒体可以提供信息和呼吁，构建突发事件信息传播平台。一方面，政府应注重新闻媒体信息传播快的特点，利用媒体构建突发事件信息的传播管理平台。同时，政府要为媒体的信息获取提供便利。另一方面，政府应注重视社交媒体实时性的特点，社交媒体发布者往往是灾害现场的目击者，政府舆情监测分析部门需要时刻关注社会舆情，依据社会舆情信息做出有效的决策与措施，微信群、微博等社交媒体都是政府获取和监测信息的对象。同时要注意这种社会信息流需要相关的法律法规来有效调控和规范，防止谣言的传播干扰应急管理。
2）社会组织承担物资分配、紧急救援等工作，协助政府进行应急管理。第一，政府应坚持协同治理理念，为社会组织参与应急管理创造良好的政治生态环境。第二，政府应加大社会组织的资金投入，制定相关的信贷政策，为社会组织参与应急管理解决资金问题。第三，政府相关部门应制定相关行政法规明确规定社会组织在应急管理参与过程中的权力、权利和职责等，为其参与应急管理提供法律保障。第四，政府应拓展社会组织参与应急管理的渠道，例如购买服务、项目外包等形式，拓展社会组织参与应急管理的渠道。最后，建立政府与社会组织间信息沟通平台，促进两者的良性互动。
3）基层的社区是离灾害最近的地方，可以迅速、直接的发挥作用。社区通过组织安全教育、逃生自救演练等活动来提高预防意识和突发事件的处置能力。一方面，政府应加大社区应急管理的财政投入，改善社区的基础设施和资源储备，加强社区的应急管理队伍建设，制定有针对性的应急预案。另一方面，根据居民自治的特点，应该充分发挥业主委员会的积极性，提升社区居民的参与程度，与社区、社区内企事业单位共同建立应急管理网络。
4 结语
基于整体性治理理论优化应急管理体系，一方面可以在一定程度上解决应急管理碎片化的问题。另一方面，我们应注意到整体性治理运用于我国应急管理的实践中，必须结合我国国情、民风、突发事件等实际情况。薛澜教授强调风险总是走在人类社会的前面，社会发展充满不确定性因素，应急管理体系优化还有待进一步的研究与完善。
参考文献：
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[2]许文文.集成平台与创新引擎:政府与社会组织协作治理的实践[J].江淮论坛,2017(4):46-49．