陈继兴
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摘要：党的十九大报告提出设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。2018年，自然资源部组建，国土空间用途管制成为其“两统一”职责的重要组成部分。作为用途管制的主要执行环节，国土空间规划许可制度的建立，是科学合理利用国土空间的重要举措。基于此，以下对国土空间规划体系下的控制性详细规划转型进行了探讨，以供参考。
关键词：国土空间规划；控制性详细规划；转型思考
引言
所谓国土空间规划，就是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出安排，国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据。从地理学的角度说，做好国土空间规划必须处理好如下几重关系：保护与发展的关系，不同利益群体之间的关系，上下级规划的衔接关系，以及行政区域与地理区域的关系等。当前虽然全国上下都在推进相关地域内的国土空间规划，但由于国土空间规划的基础研究滞后，法律法规建设滞后，政界和业界面临着诸多困境。
1控规的产生
控规产生于我国实施改革开放时期，由计划经济向市场经济转型的大背景下，城市土地的使用由无偿向有偿、有期限使用转变，有偿使用的土地催生了土地使用条件的编制，如何对土地资源进行有效分配和利用，是控规最开始产生的原始动因。自1984年建设用地规划许可制度建立以来，在快速城镇发展浪潮中控规不断发展与完善，成为城市规划落地实施、引导城市空间功能与格局优化的重要抓手。在实践中，控规衔接了规划编制与规划管理，它使得规划战略得以落地，为城市开发和工程设计提供技术准则，为规划管理提供法定依据。此外，它也是地方政府出让国有建设用地使用权的前置性条件。
2新时期国土空间规划存在的问题
2.1国土空间规划缺乏系统化基本规范
在新时期背景下，由于各个行业发展较为迅速，在开展国土空间规划工作时还没有系统化的规范来对规划工作进行约束，这样就使得规划工作的开展存在一些问题，对于土地资源的性质定义不清晰，各个地区的规划标准不是很统一，这样就使得国土空间规划工作不能系统的开展，影响了国土空间规划工作的开展效率和质量。
2.2国土空间规划许可分级管制制度尚未建立
机构改革后，多数许可管制的手段、工具和政策集中到新组建的自然资源管理部门，其政策协调的重点将从横向部门之间转到纵向不同层级的政府之间。然而，当前国土空间规划的许可制度仍沿用了以往各类空间许可制度，未建立统一的分级管制制度，导致国土空间规划许可制度存在诸多现实问题。同时，受城市发展、各资源要素开发利用程度不同等因素的影响，各类空间分级管控发展程度不均，缺乏统筹。
2.3土地资源利用不合理
土地资源没有得到合理的利用也是当前存在的重要问题，出现这种问题的主要原因是规划设计。对于土地的使用来说，必须采用合理的方法进行指导，同时对整个土地使用计划进行审批，对计划进行各种不同角度的审核，才能避免开发规划存在问题。比如，在进行规划之前，要充分考虑到地区人口密度、建筑密度、人均占地面积等多方面因素。在开发不合理时，一些地区土地资源短缺，但是另一些地区的土地资源却大量闲置的问题。而土地资源的开发周期通常都非常长，一旦出现问题，很难得到及时解决。
3国土空间规划体系下的控规转型策略
3.1构建覆盖全要素统筹保护与开发的规划导向
以增量为主的快速城市化发展，催生了以扩张和发展为导向的控规，核心关注城市的居住、商业、公服、交通、市政等发展建设空间。
在生态文明发展阶段，控规也需要对农业空间、生态空间统筹进行考虑，整合规划、林业、农业、水利等部门的空间事权，并协调落实在空间蓝图上。在继续优化管控建设空间的同时，控规作为承上启下的关键环节，既要落实总规层面的生态保护与修复目标，又要指导微观层面的建设开发和保护修复活动。因此，在全域全要素国土空间用途管制的背景下，国土空间详细规划应加强对非建设空间的规划治理和项目安排，使建设—非建设规划管控、统筹日常化，是实现控规价值导向转型的主要表现。
3.2优化国土空间规划许可路径
(1)充分结合地区实际情况，继续优化用地审批和规划许可，按照《决定》的具体要求，在试点地区结合用地审批权下放工作的实际开展情况，在优化审批程序、精简审批报件和压缩办理时限等方面加强实操性研究，初步构建“上下联动、左右协调”的用地审批和规划许可基本工作机制。(2)积极研究落实“不见面审批”的实操措施，结合地区发展现状，充分发挥大数据的优势，许可将申请单位(个人)的需核实材料上传网络审核，提高行政事项的办理效率。在许可项目精简、许可流程再造的基础上，使许可制度回归服务化初衷。(3)在优化国土空间规划许可路径的同时，完善窗口单位的工作制度，在防止相关单位或个人“不作为”的同时，完善人性化办公机制，提高办事人员的工作效率。对许可办理全程实行电子监察，促进许可办理全程透明。逐步构建信用体系，尝试“先证后核”许可管理新模式，有效落实“不见面招投标”，可在有条件的地区进行试点工作，发挥先行先试的带头作用。
3.3形成规划单位为主体的传导控制体系
通过区、县级总体规划并按照精细化、公益性及可实施性的原则划定详细规划单元，重点体现“管理”的需求，结合道路、行政区划或自然山水界线来划定。以管理单元为基本构成，划定控规编制的范围，总体规划与详细规划在相同的空间单元范围进行管控要素的传导。将总体规划提出的规模管控、底线约束、用地布局、设施分解的方法落实到详细规划单元内，并提出核心要素的传导要求。明确刚性和弹性要求，留有适当的衔接余地，指导控规的编制和调整。强化“刚性传导、弹性适应”，分解落实相关要求。
3.4完善国土空间规划相关政策和制度
第一，完善城乡建设用地增减挂钩政策。目前，我国城乡建设用地增减挂钩政策主要是在县域范围内进行，只有少数试点地区开放了区域，这大大限制了土地整治工作的开展。对此，建议突破地域局限，先拓展至紧密都市圈，然后再逐渐扩大区域，以促进区域间布局优化。第二，完善城市用地管控相关政策。从城市经营性用地管控现状来看，还存在缺乏灵活性问题，对此建议在管理不同属性的城市用地时遵循差异性要求，采取灵活的管控措施。如对于公益性用地，应充分发挥政府严格管控的作用，避免随意更改土地性质和使用功能；对于经营性用地，应采取弹性管控措施，促进土地资源的流动。
结束语
在开展国土空间规划设计工作时，要从多方面进行综合考虑，对于土地资源布局这一块来说，要从土地资源和城县乡镇的整体风格进行综合考虑，使得规划设计方案与地区的整体环境相融合，这样可以在尽量不改变土地性质的情况下，满足地区发展所需要的土地资源，使得国土空间规划工作更为科学合理。
参考文献
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