陈韵桦
广东中职信会计师事务所（特殊普通合伙）
一、 摘要 随着农村改革的不断深化，无论是政府还是群众都越来越意识到集体资金、资产、资源管理的重要性。随着西方企业管理制度对中国的影响，党和政府也开始尝试通过建立科学合理的制度来管理农村“三资”。抓好农村“三资”管理工作，对促进农村经济社会和谐、稳定、健康发展具有重要意义。探索“三资”管理方法，可以盘活农村集体资产，增加广大农民收入；优化监督制约机制，预防农村干部腐败；缩小城乡差距，促进社会和谐稳定。
二、研究方法和创新
本文的研究是基于对广州市某区某镇404个经济社进行清产核资、合同清理的基础上进行的，结合清产核资、合同清理的结果，从广州市某区某镇农村集体“三资”管理现状和存在问题入手，分析了形成这些问题的根本原因，通过搜集、查阅大量与“三资”管理有关的文献，将多个村社发现的问题进行分析归纳，结合广州市某区某镇的“三资”管理实际情况，提出了一些有针对性的对策及建议。
三、广州市某区某镇农村“三资”管理存在的问题
虽然广州市某区某镇在“三资”管理方面已经形成了一套较为完善的管理机制，但是笔者通过对404个经济社的清产核资报告及合同清理报告发现的问题进行汇总，发现较多经济社在“三资”管理中仍然存在不少的共性问题，下面对“三资”管理产生重大影响、各级镇街联社、经济合作社易发多发问题进行具体介绍。
（一）会计基础工作不扎实，财务管理不规范
1.银行账户未单独核算，长年不编制余额调节表
受财务工作人员专业意识淡薄的影响，存在将多个银行账户的资金流水仅设置一个“银行存款”科目核算的情况，而且未对不同的银行账户设置二级明细，而且长年不编制余额调节表。此种核算模式，一旦银行存款余额与所有银行对账单余额加总数不一致时，由于无法知晓每期期末账载银行存款与每个银行对账单的差异，因此基本上成了一本糊涂账。有极少数的财务人员为了让银行存款明细账与对账单保持一致，会在期末虚拟一笔银行存款，同时挂其他应收款或其他应付款，如果用常规审计方法来审核银行存款余额的准确性，特别是虚拟入账金额又比较小的情况下，一般很难发现此种操作手法。
2.以出纳个人名义开户，与个人资金流水混同
某联社下设五个经济合作社，设出纳2人，共同管理五个经济合作社的资金。其中有三个社的银行账户中均涉及到以出纳个人名义开设账户的情况。由于个人名义设置的账户并未作到专户专用，也时有发生出纳个人的资金流水，虽然出纳自己有再登记一个资金流水台账，但涉及的资金流水笔数多，且跨期较长，难以核实通过个人账户收取的租金或押金是否均全额上缴至联社及经济社。
3.“三资”代理中心未设置资产、资源账簿
《农业部 关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》中明确提出应建立“资产台账制度”、“资源登记簿制度”。经对广州市某区某镇的资产台账、资源登记情况进行检查，发现85%以上的经济联社及经济合作社均未履行登记制度。部份合作社以固定资产卡片作为台账的替代，但所记载的信息极为有限，尤其是由于历史原因导致较多经济合作社的房产、集体用地或公益设施均保留了以前的地名，而固定资产台账中既没有座落位置，也没有按最新的街道名称更新资产名称，无法与租赁台账中的资产标的进行对应。
4.业务与财务脱节，“三资”代理中心沦落为做账机器
会计委托代理模式是农业部比较早推出的新型财务管理模式，旨在解决基层财务人员专业能力不足带来的会计核算不规范的问题。但由于沟通不畅，导致业务与财务长期脱节。如收到一个承包户交来的租金，“三资”财务人员不会设置辅助核算，也不会在摘要中注明租金来源、租金归属期，只会简单直接入账收入。广州市某区某镇存在同一承包户或承租户同时承包或承租多个集体用地或集体用房的情况，由于对租金的收取未严格按照合同约定频率如按月、按季收取，因此经常出现承包户或承租户某月一次性补缴多个标的资产多个月份承包费或租金的情况。上述入账方式简单粗暴，由于没有遵循会计分期原则，报表反映的租金收入、管理收入并不能真正体现年度出租情况，同时管理层想通过会计账发现是否存在未收齐租金的情况基本不可能。
5.对专项资金未设专账，与日常支出混同使用
广州市某区某镇收取的专项资金主要包括两部份，一部份是征地补偿专项资金（含管迁费、青苗补偿费、借地补偿等），一部份是由某区人民政府或街道拨付用于农村集体建设、环卫等财政补助专项经费。上述专项资金均有出台相关的专项资金管理办法，本应专款专用，但是个别经济合作社在收到专项资金后不通过专项应付款进行核算，而是在收到补助经费时全额入收入，专项资金与日常资金混同在一起，无法跟踪专项资金的去向。
6.收取的租金、押金不入账，直接用于分红发放或支付日常支出
个别村社存在将收取的租金、押金不入账，直接用于分红发放的情况，涉嫌“私设小金库”。如某联社在2013年至2018年5月期间存在近60万租金收入在收取后登记在账外登记簿中，年终直接向社员分红。由于租金管理台账不清晰，很难跟踪应收未收租金情况，因此此类将收取的租金不入账的行为很难被监管。如果财务人员不主动交出分红台账，或者财务人员将收到的租金截留，都会造成集体资金的流失。
7.未对合作建房期满后归属于村集体的房产估价入账
广州市某区某镇合作建房的情况较多，主要合作模式为农村集体经济组织出地，合作方出资金，合作建设厂房或市场，合作建成后合作方可以通过支付低于市场价的租金享受使用权，使用权在20年至40年不等，待合作期满以后房屋产权无偿归集体经济组织所有。个别经济合作社的合作建房合作期已满，同时已按照合作协议约定收回了房屋所有权，并继续对外出租，仅对收取的租金入账，但未对房屋估价入账，导致集体资产不完整。
（二）“三资”平台登记信息不完整、不及时，与纸质合同差异
较大
2014年初广州市某区某镇已开始使用“三资”信息管理平台，并要求将当时所有尚在履行期间的交易合同全部补录入“三资”平台中。在合同清查中，经对“三资”平台登记录入的合同信息与各村社提交的纸质合同信息作对比，广州市某区某镇各村社共提交了纸质合同8676份，其中资产交易类（租赁发包合同、资产转让合同与合作开发合同）合同为8025份。截止至2018年5月31日，剔除21份重复录入的合同（不在有效录入的合同范围内），已录入“三资”平台的资产交易类有效合同份数为6040份，占该类纸质合同数的75.46%；未录入合同份数为1964份，占该类纸质合同数的24.54%。经核查，纸质合同与平台登记合同信息一致的有3507份，占有效录入合同数的58.06%；年限、租金、面积等信息录入错误的有2533份，占有效录入合同数的41.94%。上述情况最终反映出两个问题，一个是“三资”平台的资产交易合同录入不完整，一个是合同信息不准确、不及时。这两个问题都不利于工作人员对合同进行跟踪管理。
（三）合同订立程序不规范，且对履约情况的监督力度不够
1.合同签订时未经民主表决
广州市某区某镇各村社共提交了纸质合同8676份，根据某区的相关制度，2014年度开始要求资产交易类合同必须经民主表决程序后方可签订。经统计广州市某区某镇在2014年至2018年5月期间签订的合同共1477份，有民主表决记录的919份，占比62.22%，无民主表决记录的558份，占比37.78%。如下图：
在检查过程中，有无民主表决记录是根据纸质合同后是否附有民主表决附件判断的，个别经济合作社表示由于合同归档不完善，部份民主表决程序表并未附在合同后，可能已单独归档，可能已遗失。该问题暴露出“三资”管理中的两方面问题，一方面是民主决策流于形式，民主监督形同虚设；另一方面也说明在资料归档方面管理仍然较为随意，没有严格按规定归档。
2.合同签订时表决层级不符合规定
极个别村社所提供的纸质合同中存在合同订立时表决层级不符合规定的情况。如某联社下属第五经济社与合同相对方冯某某签订的编号为20101122 -1的《租赁发包合同》，就该租赁标的根据规定应必须经委员会表决方可生效，但目前仅由村理财小组决议表决通过即完成了签订，不符合层级表决的规定。上述情况在三个联社及下属单位出现，但出现次数不多，但由于较多合同后未附有民主表决表，因此一定程度上也影响统计结果。
3.未通过“三资”平台交易即签订合同
根据《某区纪委 某区农林局关于对镇街集体经济组织合同管理检查的通知》文件要求，镇辖内集体经济组织自2014年1月1日起所有资产交易程序必须通过“三资”平台进行。经统计，广州市某区某镇辖内集体经济组织自该时间以来签订的资产交易类合同1477份，其中已通过平台进行的资产交易合同889份，占比60.19%，未通过平台交易的合同588份，占比39.81%。如下图：
未经“三资”平台签订合同是公然违背合同订立时的公平性和公正性的行为，区政府打造“三资”平台就是为了让农村集体“三资”能通过阳光程序进行交易，通过提供公平交易的平台，一方面让更多的人获取参与竞争的机会，另一方面可以让农村集体资产最大程度地获得增值。从统计数据上看，未通过平台进行的资产交易合同占比仍然较大。
4.合同订立年限违规
《中华人民共和国合同法》于1999年3月15日第九届全国人民
代表大会第二次会议通过，《中华人民共和国农村土地承包法》于2002年8月29日由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，并于2003年3月1日开始施行。上述二法对合同的有效期限均作出明确的规定，因此为了能够准确统计出合同订立年限的违法违规行为，首先根据资产交易合同类型结合上述二法的生效时间对广州市某区某镇下属村社所提供的纸质合同的有效性进行筛选，分别剔除签订在二法之前的各类资产交易合同后，资产交易类合同共为8004份，其中合同年限合规的5584份，占合同总量的69.77%。
合同年限不合规的2420份，占合同总量的30.23%，其中未约定合同期限32份，约定期限为“永久”、“长期”的共103份。如下图：
合同不合规的具体情况有，如某联社第四经济社于1996 年8 月14 日与徐某某签订的，标的为下板土地5320 平方米，年限为永久，不符合《中华人民共和国合同法》第二百一十七条“租赁期限不得超过二十年”的规定；又如某联社第五经济社于2004 年12 月15 日与陈某某签订的，标的为杨梅索空地6.6 亩，年限为50，不符合《中华人民共和国合同法》第二百一十七条“租赁期限不得超过二十年”的规定。
5.承租方非法将农用地用于非农建设，村组织缺乏有力监督
广州市某区某镇涉及10条村社共151份合同涉嫌农用地用于非农建设。部份合同中显示土地性质为农用地或林地，但合同约定将土地用于承包方或承租方进行非农建设，此类合同条款明显与《中华人民共和国农村土地承包法》“土地经营权流转中，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”的规定相冲突；部份合同，村集体组织在与承租方或承包方签订合同时，在合同中已明确该土地仅能用于农作物耕种，但经实地盘点发现承租户或承包户早已改变原来的承租或承包目的，有的已经在土地上建了厂房，有的已经改建成了小商店。此类属于承包方或承包方违约使用土地。
6.法律意识淡薄，合同条款约定不严谨
由于土地承包类合同签订较早，90年代签订承包协议的较多，而土地承包合同往往签订的时间较长，大多跨期在30年-50年期间。集体经济组织在签订合同时缺乏法律意识，部份合同中未注明承包面积、合同年限计算发生错误、合同无具体签订时间、合同未约定承包费支付方式、支付时间等。
（四）村务工作公开程序流于形式，民主监督不充分
1.公开制度落实不到位、公开内容不具体
广州市某区某镇定期公开的内容主要包括各联社、经济社的财务报表信息、每个月租金的收取情况、领导干部年终考核情况，还有一些关于征地拆迁专项资金收取情况、使用情况会根据具体项目不定期公布。但公布的内容较为简单，往往只有一个总数，个别公布还涉及到专业名称，以社员的学历和专业知识很难理解所公布内容透露的信息。导致公开制度并未真正发挥民主监督的作用，失去了公开的意义。
2.公开制度未形成闭合管理，后续跟踪不到位
各联社及经济社对村务定期公开后，未设窗口或设置专线搜集社员意见，对于个别看不懂公开信息，或有其他疑问的社员没有发表意见的路径。
四、广州市某区某镇问题的成因分析
（一）“三资”制度及政策宣传力度不够，干部群众认识不足
近年来广州市某区政府、农林局就“三资”管理出台了一系列管理办法、实施方案，但是大多是在政府官网、微信公众号、“三资”信息管理平台中以公告的形式呈现，很少进行单独的宣传。较多村民不知道办法、实施方案的出台背景，也不懂具体条款的意义。除了群众认识不足以外，履行“三资”管理的部份干部也在工作中存在认识误区。部份村干部将“村民自治”挂在嘴上，对重大事项备案制度、民主监督制度的执行都带有抵触情绪，认为这些流程拖慢了村集体的办事效率，这种情绪在一定程度中阻碍了“三资”代理管理制度的推行。
（二）缺少岗位职责指引，缺乏考核激励制度
联社层面普遍都有领导班子的分工与职责，但是没有针对不同部门、不同岗位出台职责指引，导致人员分工不明确，履行职责缺乏依据。虽然，在某区村集体中有按照绩效考核标准村领导班子进行考核，但是对于非村干部的其他工作人员却没有建立考核激励制度，难以调动工作积极性。加上村集体中普遍待遇不高，也加剧了人员流动性。
（三）专业人员质素不高，培训力度不够
“三资”代理中心存在明显专业人员质素不高的情况。比如代理中心的财务人员，从正规大学进行全日制学习并取得本科学历的人员屈指可数，部份人员还是通过关系介绍招聘进来的。在某区政策制订层面很也少举行专业培训班，财务岗位的人员日复一日、年复一年做着同样的账务处理，对于出台的新的财税政策不了解，早已丧失了学习的主动性。人员本身流动性大、在岗人员质素不高，加之又没有通过加大培训力度补充人员专业短板，导致“三资”管理政策落地难，整个组织都缺乏活力。
（四）监督制约机制执行力度不够
1.基层民主监督缺乏监督意识
对一般社员而言，只要每年有红分，基本就对村委事务不闻不问了，更别提履行民主监督职能。对于村务工作的表决都是少数服从多数，村干部怎么说就怎么表决。因此所谓民主决策在一定层面上还是村委干部说了算。在查看领导班子会议纪要，其发言程序、表决程序经常也是“一言堂”，社长先发表意见，其他人再发表意见，此发言顺序严重干扰了班子成员的表决，会议纪要的表决中很少有见到与社长发表不同意见的，基本都是全票通过。
2.上级部门监管过于松散，惩戒力度不够
农村“三资”的监管机制除了依靠基层的民主监督以外，上级部门区农林局是否能有效发挥监管职能，也对“三资”管理有着重要影响。近些年，农林局联同其他政府部门出台了较多“三资”管理政策，也兼具创新性，但在监管方面仍然过于松散。大多数的监督还是停留在口头上，最多就是通报批评，相关惩戒对镇街无法形成威慑力。
五、广州市某区某镇农村“三资”管理的对策与建议
（一）加强宣传力度，提高认识
宣传方面，可以利用更多民众经常使用的平台进行宣传，如微博、微信，甚至是抖音、微视类似的娱乐平台，可以通过微博平台、微信平台设置一些考题鼓励群众参与知识竞赛。只有更贴近群众了，群众参与度高了，才能真正达到宣传的目的。当然还可以通过举办一些“三资”管理实操班、“三资”制度解读班，邀请一些对农村“三资”管理有研究的学者、大学教授走进村集体，以更加通俗的语言将“三资”管理制度中的重点要点传达到干部、群众心中，让大家了解“三资”管理的重要性，关注“三资”管理中的问题，积极参与到“三资”管理中来。
（二）优化组织架构，制订岗位职责指引
在农村集体“三资”管理中，也应该有科学的内部组织架构来协助领导决策得以有效落实。通过合理的权责分配，清晰的岗位职责指引，可以减少由于机构重叠、职能交叉或缺失带来的推诿扯皮、运行效率低下。通过设置岗位职责，不同工作岗位的人都能够更加清晰自己的工作目标，也能够知道在工作中应该跟某个部门或某个岗位形成良性沟通。
（三）强化管理，提升人员质素
首先对“三资”管理人员结构进行全面摸查，包括年龄、文化程度、专业职称、工作年限等，结合各村集体所管辖的资金资产存量规模、日常交易规模确定所需要的人数，对人才选用采用优胜劣汰机制。优化选拔制度，优先人才，从严把控入职人选流程，严禁领导干部人为强加干涉。
其次，加强培训力度，提升专业胜任能力。财务人员管着村集体的钱袋子，应从职业道德、财税实操培训入手，提升专业水平，提高办事效率。而对于物业管理人员、办公室人员，也可以结合其平常工作开展电脑操作、沟通、提升组织协调能力方面的培训。通过将培训纳入持续提升业务水平的长效机制，有助于建立打造一个专业化程度高、业务水平过硬的人才队伍，为农村“三资”管理水平的提高储备人才。
最后，可以考虑与专业机构展开合作，弥补专业人员的不足。通过引入服务外包，与专业机构开展合作，可以有效缓解内部人员专业胜任能力不足、集体资金预算不足与需要及时完成复杂、紧急工作的矛盾，借用于第三方力量，也能带来一些解决“三资”管理问题的新思路。
（四）促进业财融合，提高财务管理水平
就财务与业务脱节的问题，必须促进业财融合。通过制订数据搜集流程、数据传递流程，明确取数标准，所有表单的设计、最终数据的呈现方式围绕业务所需要的数据展开，这样才能实现资源共享，通过提升财务管理水平从而提高“三资”管理水平。
（五）借用信息工具，提高信息管理水平
农村集体“三资”管理工作中除了三资交易平台以外，内部事务管理基本都还是停留在纸质审批阶段。建议可以由区级财政统一通过打造内部工作平台、资产收益管理平台，将区、镇街的备案程序、审批程序都搬到线上来完成，减少线下审批流转时间，提高审批效率。如资产收益管理平台，侧重租金收益、管理费、水电费的收取管理，将存量资产涉及的经济合同录入系统，自动生成每月应收租金，业务人员根据系统提示执行催收工作，对完成租金收取的经济合同在系统中及时登记录入，财务人员根据系统数据，结合资金流、原始凭证再同步入账。有了信息化工具，就可以积累数据、进一步分析数据，帮我们防止舞弊，及时制止对集体资产的侵害行为。
（六）进一步细化公开内容，创新公开方式，加大民主监督力度
宣传渠道要多样化，村务公开的形式也应该多样化，只有让更多的人看到公开的信息，公开制度才发挥了真正民主监督的作用。同时，村务公开的内容也应该考虑其完整性、全面性。尤其是对于与村民分红息息相关的村集体财务收支情况，应该辅以更加细化的数据，同时对于占年支出一定比例的重大单项支出应该作特殊说明，说明支出的原因、支出的审批流程、支出的支付进度情况，引起民众的重视。
村务公开制度应该本着让村民看懂、让村民看明白的精神执行，而不是避重就轻，更不是隐瞒误导，因此进一步细化公开内容，创新公开方式，才能让民众充分参与村务监督，发挥民主监督作用。
（七）进一步落实整改制度，强化上级监管
主管部门应该进一步落实整改制度，形成审计监管的闭合管理，发现问题，就必须有整改落实，将审计发现问题的整改情况与村委领导班子绩效相挂钩。
参考文献
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