王永全
鄂州市城市规划勘测设计研究院 湖北省鄂州市 436000
摘要:我国资源丰富，土地富饶，随着我国城镇化发展政策的不断推进，城市规划建设的成功，让土地资源的合理利用显得越发重要。从某个角度上看，在城市规划建设的过程中，很有可能会受到土地利用规划的限制，而土地资源的合理分配偏偏又属于城市规划中的一部分，可见，两者之间的关系。因此，本文在国土空间规划的背景下，深入分析了怎样落实两者之间的协调发展，在存在问题的基础上进行改善，希望能够对进一步实现土地利用与城市发展的协调发展，并为其提供有价值的参考依据，加快我国城镇化建设的进程。
关键词：城市规划；土地资源；总体规划；协调发展
引言
城市规划与土地资源管理部门的设置，就是为了在保护城市土地资源的基础上实现合理利用。但是由于两者实施过程中并非一个管理体系的缘故，在加上管理体系的独立性与部门之间的沟通的欠缺，很难形成土地利用与城市规划协同共进的发展局面，进而制约我国城市土地资源的开发利用与保护。为了改善这一局面，政府部门推出了国土空间规划政策。在国土空间的规划尚形成之前，怎样将土地利用与城市规划的协调发展落实到现实，为国土空间规划奠定基础，是自然资源管理部门当下需要面对的重要问题之一。
一、协调城镇规划和土地利用总体规划的主要内容
(一)社会经济的整体发展
社会发展的好坏直接决定着国民生活质量的高度，对于某个区域经济的协调发展也其起着决定性的作用，能够进一步确定其发展方向，这也是城市规划与形态布局中的重点。所谓的土地利用总体规划，实质上就是对规划设计中非农建设用地指标进行合理设置，从而促进我国城镇化的建设。但是如今在以社会经济发展为根本的前提下，势必要考虑市场经济与城市发展目标的落实，必须在遵循市场规则合理的基础上完成土地资源的合理开发，并使其土地资源的价值发挥到最大。在满足城市需求的基础上进行建设，根据城市发展的具体情况对土地资源进行合理设置，在合理统筹的基础上实现城市建设用地规划，尽量满足城市居民的需求。
(二)预估城镇环境承载量
资源、环境与人口三者之间的协调发展本身就是城市建设与发展的必要因素。在可持续发展战略政策中，明确指出不能用破坏环境来谋取经济利益，环境与发展的协同共进才是未来的发展方向。所以，对于人口、环境与资源要重点进行划分，从而保证三者之间的协同发展，从而为可持续发展战略提供便利。想要实现土地利用与城镇规划的协调发展，首先就要明确城市规划的未来发展方向，根据规划各阶段经济指标的实际情况做出明确指示。其次，深入研究城市区域经济发展与文化传承等内容为整体规划的落实提供依据。最后，在总体规划落实过程中，严格按照相关指导进行，避免城镇计划工作出现问题。除此之外，还要将经济发展战略规划落实到城市土地利用总体规划中，在实现环保与土地利用系统发展的规划的前提下，提高城市土地的利用率，为城市现代化建设创造发展空间。
二、城镇规划与土地利用总体规划中的问题
（一）作用及任务的差异
城市规划就是在特定的一段时间内对城市发展的方向、目标和土地利用率以及所用的城市建筑项目，设计项目具体发展规划等进行提前规划设置。良好的前期规划在城镇整体发展中起着一定的指导作用，并且能够积极的促进城镇经济发展策略的落实。城镇规划的落实不仅能促进城镇经济、文化、科技等各方面的发展，还能进一步促进社会的整体发展，从而在城镇基础设施的建设中发挥一定的指导作用，为城镇建设中各项工作的顺利开展奠定基础。但是，在土地利用的规划中，缺失以当前的城镇经济发展为基础，以保护环境与土地资源的合理利用为目的，进行整体规划，明确指出城镇土地未来的使用方向与保护规定。也就是说，土地利用总体规划实质上就是根据现阶段城镇的发展来制定相应指标设置，从而实现保护农田、土地资源开发合理与建筑项目的规划等目标。
（二）发展方向与建设范围的差异
站在发展方向与建设层面分析城镇规划与土地利用规划来看，两者之间存在明显的差异，首先，不同的编制体系，实施原则的不同，导致其在发展方向上各持己见；其次，部门主管自身的问题，部分土地行政主管独立专行，在制定一些城镇建设用地与相关指标的过程中自行确立。
三、实现土地利用与城市发展的协调的策略分析
（一）坚持可持续发展的原则，开发城市规划新思路
国家提倡可持续发展政策的目的，就是为了让人类与自然形成和谐共存的发展局面，在发展中实现土地资源的可持续利用。规划土地使用的目的就是在社会经济与生态协调发展中提升土地资源的利用率。所以将可持续发展原则贯穿到城市规划中，在土地资源与环境保护相互结合的基础上，促进城市系统的发展进程。由此可见，只有坚持可持续发展的原则性，才能在城镇发展中获得相应的经济效益、社会效益，同时形成的经济、社会与环境三者之间的协调发展。换种说法就是可持续发展是应时代需求而生，在满足城市规划需求得前提下，又能最大限度的实现土地资源的长期使用，进而满足我国城镇化发展的需求。
（二）坚持资源与发展并重的原则，科学合理地进行规划
在规划土地使用的过程中，要着重注意以下几点：首先，以保护土地为目标，在此基础上进行合理有序的开发，从而保障不影响土地资源的后期使用，提高其使用率。其次，重点保护农业耕地，在城市规划中避免征用农业耕地。总而言之，就是在公平公正的原则下合理开发土地资源。在开展城市规划的过程中，要结合经济发展的需求，对各种因素进行综合考虑，让合理的土地规划不仅能满足人民的生活需求，还能促进城市经济发展与各种资源重复利用。
（三）统一相关法规和标准
我国目前在土地开发规划与城市规划中使用的立法体系并不健全，相关部门之间缺乏有效的沟通合作。其实，深入分析土地管理部门与城市规划部门之间的职责，你会发其中很多地方存在一定的交叉性与冲突性。想要实现土地利用与城市发展的协调，加强相关部门之间的合作，用合理的土地利用规划来促进城市规划，整合管理规定，减低各部门之间的交叉性，是最有效的途径。
同时，在土地使用规划中，要重点完善土地使用的策划步骤，加强相关部门之间合作。实现土地利用与城市规范发展的协调，也需要各部门之间的互相配合，例如，在同一个土地使用规划性项目上，确定城市人口数量、用地规模与土地使用分类的标准，避免冲突的发生。
（四）明确规划的内容和分工
明确规划内容与分工离不开相应数据的支撑，在制定城市规划之前，势必要在对不同地区城市建筑项目的建设与规划进行研究，从中获得有用的数据，完成城市规划中商业房、住房、工业区等项目的规划。同时，结合城市经济发展需求，制定总体规划方案，确定城市规划范围。新时代发展背景下，随着农村城镇化的不断深入，城市交通与基础设施建设也将是城市规划中的一部分，其建设也可以说是实现土地利用与城市规划协调的一部分。要明确城市规划中土地资源合理开发的目的，不仅不单纯的是为了提高土地资源的使用率，更是为了保护现有农业耕地不再受到非法占用，避免城市规划中出现过度占用农业耕地的现象。
（五）加强规划的实施落实法律效力
实现土地利用与城市规划的协调，离不开有效立法的维护。因此，在编制规划的过程中，除了要考虑其它规划之间的调节性外，还要保障其规划编制具备的严肃性。在各项编制落实的过程中，要严格按照其编制进行，确保每项规划的落实，为总规划的顺利进行提供保障。
总结语
总而言之，土地利用规划工作的开展涉及范围较广，在编制规划过程中，要进行全面整合，进而提升土地利用规划的质量与能力。在实践中，要充分掌握城镇化与土地利用总体规划之间关联，实现土地利用与城市发展的协调发展，为我国城市化建设创造更大发展空间。
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