宋纪鹏 桂娟
浙江聚禾空间规划科技有限公司,浙江省杭州市311700
摘要：2019年5月，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的印发，标志着“五级三类四体系”的国土空间规划体系基本形成。为了进一步落实和加强国土空间规划，随后，五部委《关于统筹推进村庄规划工作的意见》和自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》相继印发，明确了在国土空间背景下村庄规划的总体要求和任务。在“五级三类”的国土空间规划体系中，村庄规划属于详细规划，需要结合其上位规划，即县和乡镇的国土空间规划与之相协调，按照“因地制宜，尊重民意，突出地方特色”的要求，编制实用性村庄规划，最终将成果叠加到国土空间规划“一张图”上。
关键词：国土空间规划体系下;实用性村庄;规划策略;探讨
引言
在当前我国资源环境紧约束条件下，广大乡村地区的生产方式、产业结构、土地制度和人口结构等均需进行系统性调整以适应新时期的发展要求。为了全面推进乡村振兴与城乡统筹发展，中共中央、国务院和各部委先后发布《中央农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》等一系列重要文件，将村庄规划纳入五级三类国土空间规划体系中的详细规划，并为实施型的村庄规划编制提出了方向性指引。
1国土空间规划体系
国土空间规划体系下的村庄规划，既是法定规划又是详细规划，地位等同于控制性详细规划，不只是针对村庄建设，而是集建区外村域内各种建设行为。其编制范围为村域全部国土空间，可以是一个或几个行政村为单元进行编制。村庄规划作为详细规划，必须自上而下传导，落实上位规划的要求，与土地利用规划、城乡规划等有机融合，指导项目的实施，真正做到多规合一的实用性村庄规划。
2国土空间规划体系中的乡村规划
规划的本意即是对未来发展目标、方向和内容的预测和指导，乡、村庄规划是“对一定时期内乡村经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施”。我国的国土空间规划体系旨在构建“五级三类”的总体框架，其中“五级”对应我国行政管理体系，即全国、省、市、县和乡镇五个级别的国土空间总体规划，“三类”包括总体规划、详细规划和专项规划。国家层面的国土空间规划为战略性规划，省级层面的国土空间规划为协调性规划，市、县级以下的国土空间规划为实施性规划。国土空间规划体系中的乡村规划包括两个层面：一是县（乡）国土总体规划阶段，结合土地用途管制，对城镇开发边界外的乡村区域进行宏观管控和引导，统筹县域层面的村庄布局；二是在详细规划阶段，以一个或几个行政村为单位编制的村庄规划，包括土地利用规划和乡村建设规划的“多规合一”的实用性规划。因此，乡村规划强调规划的可操作性，要求规划能够结合实际并有效实施，处于整个规划体系的终端，并非系统的全备规划，而是以实际问题和需求为导向的弹性规划。
3国土空间规划体系中完善乡村体系规划的建议
3.1明确乡村体系规划在国土空间规划中的作用
建议在县域层面将乡村体系规划列为国土空间专项规划或列为县域国土空间总体规划的重点研究专题。乡村体系规划作为一种结构型规划，在宏观上发挥着确定村庄发展方向、优化资源配置、协调城乡关系、划分村庄类型、村庄布局研究等作用，微观上为具体村庄的发展建设制定导则，提出禁止、限制、引导等空间管制策略以引导村庄有序发展。
乡村体系规划纳入国土空间规划体系是构建新时代科学规划体系的题中应有之意，一方面，乡村体系规划有助于城乡规划、土地利用规划、环境规划等规划的有机结合，统筹城乡居民生活空间、生产空间、生态空间的一体化建设，另一方面，乡村体系规划中重要空间统筹功能还有利于形成城乡一体化的规划体系，完成更加全面的国土空间规划“一张图”建设。
3.2过渡期村庄规划编制
编制村庄规划，一方面要积极争取各级政府涉农专项资金投入，另一方面要充分满足村集体和村民的自身建设需求，二者都与国家政策导向密切相关。自2004年以来，“三农”问题持续被纳入“中央一号文件”并成为政策热点，通常每3~5年相关政策重心会出现一定调整，例如2006年新农村建设、2009年城乡统筹、2013年美丽乡村建设、2015年农村土地制度改革试点、2018年乡村振兴战略等。同时，大多数村庄的经济、人口、用地、建设规模偏小，更易受到外界因素扰动。再者，村两委实行3~5年换届选举。因此，相较于城市，村庄的内外部发展环境更具有不确定性，基于村庄自身发展规律对人口、经济等长远目标进行科学和准确的预测难度较大。此外，考虑到我国城镇化发展的客观规律及人口老龄化趋势的日益严峻，未来村庄常住人口将大量减少，村庄生活生产方式也会发生重大转变，规划的聚焦点和立足点也必将做出相应调整。
3.3新时期的乡村体系规划
2013年12月中央城镇工作会议提出探索主体功能区、国土资源利用、城市规划、社会经济发展、生态环境保护与基础设施建设等规划的“多规合一”；2018年4月随着自然资源部成立，在全国范围内历时四年多的“多规合一”试点工作基本完成，“多规合一”的国土空间规划体系框架基本确立，在全国范围内开展国土空间规划的前提已经具备；2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，由此开启全国范围内的国土空间规划工作，《若干意见》明确指出，“在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制‘多规合一’的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。”在新的规划体系中对国土空间发展与保护的指导性得到显著加强，对于广大乡村地区来说，乡村体系规划是协调国土空间上位规划和村庄详细规划的重要手段。
3.4新定位
国土空间规划体系中乡村地区的详细规划在我国“五级三类”国土空间规划体系中，村庄规划被定位为详细规划。作为乡村地区建设的管控抓手，村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可以及进行各项建设活动的法定依据。过去的村庄规划，主要集中在对乡村建设空间的规划、建设与管理方面，缺乏对生态空间、农业空间等非建设空间的有效管控。在新时代国土空间全要素管控的背景下，应加强对非建设空间的有效管控，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作。
结束语
我国现有约54万个行政村，乡村数量多、发展差异大，新时代的村庄规划不仅是一项技术工作，更是我国实施乡村振兴和全面建成小康社会的重要抓手。村庄规划也不是简单的“建设规划”“整治规划”或“管控规划”，而是基于“多规合一”的乡村地区详细规划，应符合“政府管用、村委好用、村民实用”的总要求，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可推广、可复制的乡村地区规划、建设的实用性策略与方法。
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