黄丽华
江苏四有土地科技服务有限责任公司 210000
摘要：随着交通、产业、自然资源、人力资源等优势的凸显，长江经济带已成为我国经济密度最大的经济地带之一。而在经济建设取得突出成就的同时，生态环境形势越发严峻。本文以生态文明建设为导向，以江苏省泰州市为例，分析识别出空间错配、产业错配和其他错配三种国土空间错配类型，并进一步探讨国土空间纠错机制，提出决策机制、激励机制和制约机制三种国土空间纠错机制，试图为长江经济带国土空间用途管制政策的实施及长江经济带的可持续发展提供实践参考。
关键词：长江经济带；国土空间开发利用；错配类型识别；纠错路径；纠错机制；泰州市
引言
2018年1月，原国土资源部印发《国土资源部办公厅关于开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作的通知》，提出要加强全域全类型用途管制，将用途管制扩大到所有自然生态空间。国土空间纠错是自然资源管理部门落实“统一行使所有国土空间用途管制职责”的重要手段，是国土空间管控和治理的重要内容[1]。中国在编制和实施各类空间性规划的过程中，已经形成了比较完善的空间用途管制政策[2,3]，学术界就国土空间用途管制进行了积极探索，而针对国土空间错配及纠错的研究还比较匮乏。
建立长江经济带国土空间纠错机制的目的在于运用国土空间管制政策，配合实施生态环境保护、产业发展等政策，纠正、解决和减少因国土空间错配引发的生态环境问题[4]。长江经济带国土空间错配识别与纠错机制研究，有利于正确把握生态环境保护和经济发展的关系，推动长江经济带建设现代化经济体系。
1.研究区概况
泰州地处长江下游北岸、长江三角洲北翼，是上海都市圈的中心城市之一，土地总面积5787平方公里（图1-1）。全市2018年实现地区生产总值5107.63亿元，第二产业特别是工业的增长是其经济快速增长的主要动力之一。泰州市作为长三角地区的重要城市，在国家“一带一路”、长江经济带、长三角一体化、淮河生态经济带建设中发挥着积极的作用。因而，在生态文明建设的大背景下进行国土空间纠错具有重要的意义。
.png)
图1-1泰州市研究范围示意图
本文研究范围为泰州市长江岸线及外围5公里范围。其中，长江岸线空间范围指由最低水位线至最高设计水位线（防洪大堤线、海堤线）后方陆域1公里的条带状区域。研究范围共涉及靖江市、泰兴市、高港区及泰州医药高新技术产业开发区共16个镇（街道、办事处、场）。
2.国土空间开发利用存在的问题
2.1开发强度过大，岸线利用效率较低
泰州市拥有长江岸线125.68公里，截止2018年10月，沿江地区已开发利用岸线54.04公里，岸线开发利用率达55.27%。由于缺乏全面系统的准入管控机制，过多的产业布局在沿江岸线范围内导致长江岸线范围环境承载压力过大，不利于长江岸线生态环境的保护。总体上看，泰州市存在岸线开发利用率高与岸线利用效率低并存的现象，部分沿江岸线开发利用项目“占而不用、多占少用、深水浅用、乱占乱用”，造成岸线资源浪费。
2.2工业性利用为主，岸线复合功能较弱
泰州市长江岸线的利用结构以港口和工业占用为主，城市生活游憩等生活岸线比重偏低，岸线资源复合功能考虑不足。岸线开发利用中存在重港口工业布局，轻游憩亲水空间利用的现象。据2017年工业调查数据显示，沿江1公里以内分布数量较多的产业为化学原料和化学制品制造业、金属制品业和通用设备制造业等，沿江岸线外围5公里以内分布数量较多的产业为通用设备制造业、专用设备制造业和金属制品业等。
因沿江企业数量较多，缺乏严格的负面清单管理机制，导致长江岸线无序地被工业企业所包围，且化工企业等高耗能、高污染和资源型的传统产业居多。泰州市港口码头开发利用长江岸线约占全市干流岸线总长的15.82%。港口在促进经济发展的同时增加了大气污染、粉尘污染、水污染、船舶污染物排放等生态安全隐患，部分码头位于生态红线内，环境污染问题严峻。
2.3资源消耗和污染排放量大，生态安全风险加剧
沿江地区偏高的土地开发强度和岸线开发利用率以及并存的水土流失、丧失耕地、环境污染健康等问题导致资源环境承载压力大。当前泰州市处于新型工业化加快转型、新型城镇化加速推进时期，虽然产业结构优化、治污水平提高，资源利用效率和污染物排放效益将有所提升，但资源能源消耗和污染物排放总量仍将进一步增加，资源环境承载力逐步逼近限值。
传统煤烟型污染与PM2.5、臭氧、挥发性有机物等新老大气环境问题并存，区域排水环境不佳，水系不畅，农村地区因面源污染导致的河流水质下降、土壤重金属超标等问题依然严重，亟待根据区域资源环境承载能力进行调整和优化。
3.国土空间错配类型识别
3.1国土空间错配类型识别规则
本文遵循优先生态保护和农业生产、集约节约的原则，将错配类型分为以下三种类型：空间错配，即违反空间管制要求的工业企业项目，违反土地利用规划、城市发展规划和主体功能规划等相关国土空间规划的工业企业项目（包括：A、B、C）。产业错配是指符合相关规划却违反相关产业政策的项目（包括：D、E）。其它错配，即符合现状国土空间管制要求与相关产业要求，但企业超出环保管控要求，或企业经济产出绩效过低，不符合相关集约高效发展要求的情况（包括：F、G、H）（图3-1）。
.png)
图3-1主要空间错配示意图
注：A表示城镇空间占用生态空间、B表示农业空间占用生态空间、C表示城镇空间占用农业空间
D表示第一产业的错配、E表示第二产业的错配
F表示环保错配、G表示强度错错配、H表示规模错配
3.2泰州市长江经济带错配类型识别结果
3.2.1空间错配
利用Arcgis进行空间分析，识别出泰州市具有三种空间错配类型，即城镇空间占用生态空间、农业空间占用生态空间和城镇空间占用农业空间。本文的城镇空间占用生态空间是指工业用地对核心生态保护区和公益林种植区的占用。
农业空间占用生态空间是指一般农地区和基本农田对生态保护红线范围区的占用。一般农地区是土地用途分区中的一种，主要指土地利用总体规划中除基本农田保护区外的耕地、园地、其他农用地。研究范围内，此类空间错配涉及泰州春江省级湿地公园，引江河（高新区）清水通道维护区，滨江风景名胜区、江心洲重要湿地、夏仕港清水通道维护区、长江（靖江市）重要湿地及长江蟛蜞港饮用水水源保护区等核心保护区。城镇空间占用农业空间是指工业用地对一般耕地和基本农田的占用。
3.2.2产业错配
（1）第一产业错配
根据《关于加快推进长江经济带农业面源污染治理的指导意见》，第一产业错配情况主要为农业农村面源污染，其中包括农业土壤污染错配、畜禽养殖错配以及水产养殖错配。当前农业土壤污染错配情况主要集中在：农业用地所产出的农产品污染含量超标，农业用地作为或者曾用于规模化养殖、固体废物堆放、填埋，农业用地曾作为工矿用地或者发生过重、特大污染事故，农业用地周边存在有毒有害物质生产、贮存、利用和处置设施。泰州市沿江6公里研究范围内农用地土壤污染风险重点管控区部分位于泰兴市虹桥镇以及西北工业集中区。
畜禽养殖污染。畜禽养殖业的产业布局、种养平衡和行业整体污染防控与错配标准的不匹配。泰州市为加强畜禽养殖污染治理，已设定畜禽养殖业的准入门槛，严格划定畜禽养殖禁养区、限养区和适养区。水产养殖污染。沿江水产养殖空间格局、产业结构和生产方式与错配标准不匹配。
（2）第二产业错配
根据泰州市工业用地调查数据统计出泰州市所有工业企业，并对照错配标准中提及的所有行业门类，对现有工业企业进行一次整体梳理，将可能涉及到与错配标准冲突的工业企业进行筛选，并结合泰州市实际情况，将工业企业错配情况主要分为已批未建、已批已建、未取得合法用地手续三类。研究范围内与错配标准冲突的企业为15类，其中包括化学制品业、电汽制造业、金属制品业、橡胶制品业，还涉及到造纸、有色金属冶炼、船舶设备制造业和纺织业、酿造业等。这15类企业中长江岸线1公里范围企业数量最多的是化学原料和化学制品制造业、电气机械和器材制造业以及铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业；长江岸线外围5公里范围企业数量最多的是化学原料和化学制品制造业、电气机械和器材制造业和橡胶和塑料制品业。
3.2.2其他错配
主要包括环保错配、强度错配和规模错配三种错配类型。环保错配即企业的废气、废水排放和污水处理等环保指标达不到企业环境保护评价标准。强度错配即过分追求高额的经济效益，开发强度过高，超出土地资源综合承载力。规模错配即产业效益低下，工业用地与全市地均产出要求不符，不符合相关集约高效发展要求。将不符合相关法律规章、污染物排放标准的工业企业列入环保错配类型。长江岸线泰州段整体土地利用开发强度过大，尤其是岸线外围5公里范围。泰州市长江岸线及岸线外围5公里范围内工业企业用地综合容积率和建筑系数沿江向外依次增大。
4. 国土空间纠错机制
4.1决策机制
一票否决制。通过政府搭台，各部门联动的方式，对长江岸线五公里范围内发生的各类错配等错误进行及时纠正。对于范围内新进项目采取分部门内审，多部门会审，一票否决的决策机制。
责任追究制。根据《党政领导干部省厅环境损害责任追究办法（试行）》建立长江经济国土空间用途管制和纠错机制工作责任追究机制，对由于故意或者过失，不履行或者不正确履行职责，以致影响行政秩序或者行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人合法权益，给国土空间纠错造成不良影响或严重后果的行为进行责任追究。同时加强环境保护督察等考核评价体系的协调，统筹开展纠错标准衔接、结果运用、责任追究工作。
考核奖励机制。根据国土空间纠错的工作要求，明确纠错工作任务及时间表求。据此，制定针对园区、镇的考核办法，定期开展督促检查、考核评比。综合运用财政、土地指标等方法对相应镇区开展奖惩，针对纠错责任人进行奖惩。
4.2激励机制
税收调节机制。根据企业污染物排放监测数据，重新核定企业应税大气污染物、水污染物、固体废物的排放量和噪声的分贝数，确定计税依据。泰州市属于第三等级，相对税率较低，应适度上调环境保护税税率。同时在对重点行业、重点区域进行专项间检查的基础上，制定科学合理的税收优惠政策。
两权分离机制。实行土地使用权与经营权“两权”分离机制，从原土地使用权人手中租赁厂房进行改造后重新出租，实现土地使用权与经营权“两权”分离和利益共享。有利于推动产业改造升级，调整经济结构，实现低效用地的再开发，提高土地利用效率，促进节约集约用地。
放宽旧厂绿化复垦期限。对于无法同时兼顾新厂迁建和旧厂拆除复绿的项目，在新建建设项目落成后，允许适当放宽一至两年的期限完成废旧地块的复垦。
4.3制约机制
加大环境监管和执法力度。建立政府主导、多部门协作的联合执法机制，形成执法合力，加大执法监管力度，针对终端区域开展专项执法和集中整治，切实维护长江岸线保护和开发利用的良好秩序。充分利用人大监督，政府督办，纪委监察，群众举报等机制，及时进行纠错，整合执法力量，形成统一的执法队伍，充分利用遥感影像卫片执法等手段对五公里范围内进行监督核查。
建立负面清单常态化动态监管机制。充分运用互联网、遥测遥感等技术手段，对长江干流岸线进行动态监控，依托大数据、云平台、无人机等技术，加强信息整合和共享，构建统一的长江干流岸线监管平台，实现空间立体可视化监管、大数据集成化监管、智能分类化监管，提高长江干流岸线的智能化、精细化水平。
5.结论
本文分析了泰州市国土空间开发利用存在的问题，并基于现有的法律法规、相关规划及政策文件，结合泰州市的基本情况，对泰州市长江岸线及外围5公里的错配情况进行识别，详细分析了泰州市长江岸线及外围5公里空间错配、产业错配和其他错配的具体情况，并提出了纠错的决策机制、激励机制和制约机制。国土空间错配类型识别及纠错要与国土空间负面清单制度形成合力，以空间规划为管控依据，建立上下联动、前后协调的空间用途管控体系，落实用途管制制度，实现可持续发展。
参考文献：
[1]金志丰,朱凤武,严长清,沈春竹,张晓蕾.长江经济带国土空间纠错实施机制——以江苏省仪征市和张家港市为例[J].自然资源学报,2019,34(10):2223-2233.
[2]王万茂.土地用途管制的实施及其效益的理性分析[J].中国土地科学, 1999, 13 (3) :10-13.
[3]黄征学,蒋仁开,吴九兴.国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新[J].中国土地科学,2019,33(06):1-9.
[4] 习近平.在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话[J].当代党员,2018(13):4-8.