卢蔚，舒艺，吴谦
深圳市生态环境监测站 广东.深圳 518000
摘要：近年来，随着经济的发展，地方环保机构垂直管理改革对于深化行政体制改革、完善生态环境保护体制具有重要意义。改革意在强化地方党委和政府对环境保护的主体责任，减少环境部门履职中的地方干预，加强跨区域跨流域环境监测执法和环境治理。后续改革要注重调动地方政府的积极性，强化地方政府对环境部门的统筹管理，加强对地方环保机构的监督。
关键词：环保管理；改革
引言
环保垂直管理，是生态文明体制改革的重要一环，可与其他改革措施相辅相成、相互促进，增强改革的系统性、完整性和协同性。环保垂直管理制度不仅要改体制、调机构、动人员，还涉及监测、监察、执法、许可、审批等基础制度的重构，以利提高环境管理效能，提升生态环境治理体系和治理能力的现代化水平。
1、个别地方部门存在的问题
1.1绩效评价体系不健全
目前不少地方还存在“重争取、轻管理，重投入、轻建设”现象，项目管理粗放;专项资金核算欠规范;专项资金使用效益不高，关键在于产出及评价的绩效体系不健全，缺乏绩效意识以及绩效预算编制和绩效拨款机制的不健全，造成了财政资金的低效利用。
1.2缺乏项目建成后的有效监管
环保专项资金具有杠杆效应，往往能带动其他社会投资 ，环保专项资金拉动的项目投入多为经济型的，而项目的影响力多为非经济性的，一般来说项目投资期与见效期间隔时间长，且见效难以用货币衡量，导致部分项目，尤其是引导性项目缺乏长期的跟踪监管。一些项目建成后缺少运维管理，社会效益难以持续体现;一些项目多方投资，形成的资产难以划定权属，迟迟不能形成国有资产，无形中造成资产损失。
2、如何有序加强地方环保管理改革成效
2.1建立完善的绩效评价体系
建立专项资金绩效管理机制，对专项资金实施从预算绩效目标设定、预算执行绩效跟踪到项目完成绩效评价及结果运用的全过程绩效管理。以常州市环保局为例，常州市环保局自 2016 年纳入部门整体支出绩效管理试点部门，建立以预算目标为导向的预算编制模式，按照年度和中长期目标，逐步建立一套完备的绩效评价体系，同时完善了绩效目标、绩效跟踪、绩效评价与预算管理结合的机制。指标体系分为共性指标、个性指标和综合个性指标。共性指标及综合个性指标按长期管理要求设定，短期内维持不变，个性指标按照年度工作任务设立，按年度更新。其中资金效益指标(共性指标)包括资金预算、预算执行、预算管理等 3 个二级指标及9 个三级指标;项目产出指标(个性指标)按照产出类别分为生态文明建设、污染防治、环境管理、环保政策研究等分指标;环境效益指标(综合个性指标)细化到化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物削减量及空气质量二级标准天数比例等三级指标。
2.2加强监督检查和责任认定
环保机构垂直管理改革明确提出了要建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系，要求地方各级党委和政府负主体责任，主要领导成员对环境问题负主要责任，相关环保部门按环保责任清单履职尽责，避免政出多头和责任真空。明确地方政府及其有关部门在环境保护中的责任是做好环境保护工作的首要任务。 地方政府按照环境保护责任清单履职尽责，既能够加强地方党委政府的责任落实，也有利于建立有效的环境监督和责任追究机制。同时，明确地方党委和政府及其相关部门管发展必须管环保，管生产必须管环保，要求完善领导干部目标责任考核制度，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容，建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度。
2.3建议设立省部级的环境管理委员会
建议通过国家立法程序设立省级环境质量管理委员会，与各省环保厅共同作为环境管理的主管机关。环境质量委员会主任由国务院总理任命，直接向国务院负责。
环境质量管理委员会可拥有相应的环境管理权和环境违法处罚权，可行使地方政府在环境领域的享有的权力，各级地方环保部门可直接向环境质量管理委员会报告，提高环境行政执法的权威性和有效性。环境质量委员会拥有独立的环境执法部门和办公所需要的经费和场所，不受地方因素的制约，环境质量管理委员会还可拥有对环境不作为人员的监督权，切实提高地方政府对待环境管理事务的积极性。环境管理委员会还可发挥自己的独特地位和条件，对企业和社会公众进行环境守法的宣传，告知其违法可要承担的严厉的后果和守法所可能带来的好处。同时,在其内部设立环境监测评审委员会,可受理省级以下的各级地方环境保护主管部门和相关环境管理职能部门的环境问题报告,在经过报告审查和受理程序、调查取证程序、监测评审委员会做出提出处理意见程序、环境管理质量委员会做出最终决定后,交由执行部门进行执法。
2.4强化监察执法
地市级环保管理实行以省级环保机构管理为主的双重管理，县级环保部门仅作为地市级环保机构的派出机构，可以形成多层次、全过程、高效能的监管体系；将环境执法机构列入行政执法序列，并赋予现场检查、行政处罚、行政强制等手段，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车等，可以增强执法的统一性、权威性、有效性。
2.5明确事权和支出责任划分
省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革，旨在建立健全条块结合、权责明确的地方环境保护管理新体制。建议按照“谁的事权谁负责支出责任”的原则，确定省、市、辖市区三级环保专项资金的支出责任，应根据受益范围、影响程度，明确支出责任分担比例及履行事权各环节工作的承担层级。
2.6调动公众积极性
环保垂直管理改革后，可以由上级监管机构督促听证会的举行，可以保证公众参与力度。经地方试点再全面推进，是我国一以贯之的渐进式改革模式，既可以及时发现问题解决问题，又可以积累经验。当然，垂直管理改革中，仍需解决人员安置、机构重组、处理与地方关系等事务。
2.7加强监督检查和责任明确
要建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系，要求地方各级党委和政府负主体责任，主要领导成员对环境问题负主要责任，相关环保部门按环保责任清单履职尽责，避免政出多头和责任真空。明确地方政府及其有关部门在环境保护中的责任是做好环境保护工作的首要任务。地方政府按照环境保护责任清单履职尽责，既能够加强地方党委政府的责任落实，也有利于建立有效的环境监督和责任追究机制。同时，地方党委和政府及其相关部门管发展必须管环保，管生产必须管环保，要求完善领导干部目标责任考核制度，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。
2.8加强全过程监管
针对项目管理全过程中各个阶段的不同特点及管理中积累的经验，逐步建立起“指南发布→项目申报和项目库建设→项目资金预算编制→专家论证→下达批次计划→项目实施→中期评估→资金绩效自评价→管理部门审计、验收”的全过程监管体系。同时，同步上线专项资金管理平台，实现管理流程的规范化管理，尤其是侧重了事前审批、事中监督、事后评估。
结束语
我国省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，有利于环保监管监测执法工作的完善与落实，下一步将有序加强地方环保管理改革成效，进一步理顺我国的生态环境监管体制。
参考文献
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