孙小兰 侯微怡
中共中央党校 经济学部，北京，100091
【摘要】 当前我国发展环境日趋复杂，风险因素异常活跃，韧性建设与韧性治理是城市建设和发展的重大议题。我国高速城镇化在带来越来越多的城市红利的同时，高密度的人口和经济活动也放大了城市发展面临的不确定不稳定风险。但是目前我国风险治理的经验还存在不足，硬件设施上“硬韧性”和经济社会等“软韧性”的建设都存在不合理、不完善的地方，系统风险防控机制的构建也迫在眉睫。为此应前瞻布局，加强城市组织韧性、基础设施韧性、社会韧性和经济韧性的建设，实现对风险的有效防控，推动我国城市安全稳定的发展。
关键词 韧性城市；复杂性；风险
当前国内外发展环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，这对现代城市的建设和治理提出了巨大的挑战。近年来，国家日益重视风险的防控治理，以及城市的安全建设。2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上对坚持底线思维着力防范化解重大风险提出明确要求，要正确把握形势，科学认识风险，要以积极的态度研判风险、防患未然，提高风险防控能力[1]。十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出要建设以人为核心的新型城镇化，要提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控，要建设海绵城市、韧性城市[2]。韧性城市具有五个显著的特性：鲁棒性 、可恢复性 、冗余性 、智慧性 （以及适应性 学习并适应调整的能力。韧性城市的建设是一个非常全面又复杂的过程，需要城市和政府从经济、社会、文化、资源以及制度等多维度着手，建立体制机制、改善经济结构、调配要素资源以及寻求新的发展方向。
一 推动韧性城市建设和发展的重大意义
近年来，公共安全事件频发，风险因素极为活跃，外部环境日益复杂。韧性建设和韧性治理应成为城市建设和治理的重要组成部分，建设韧性城市势在必行。改革开放以来，我国经历了人类历史上规模最大、速度最快的城市化进程。城市承载着越来越多的人口和社会经济活动。到2020年底，中国常住人口城镇化率超过60%。高密度的人口和经济活动放大了城市发展面临的不确定性和不稳定性，例如公共安全风险、能源危机、经济衰退甚至非理性城市化等。城市的建设和发展面临着严峻的挑战。如何保障城市安全稳定发展，建设韧性城市，是我国经济社会可持续发展面临的重要议题。特别是随着中国特色社会主义进入新时代，人们日益增长的安全需求与更加活跃的风险因素之间的矛盾，对现代城市治理提出了迫切要求。建设韧性城市，维护城市的长治久安，是城市发展的必然要求。
二 我国韧性城市建设中现存的问题
长期以来，我国城市安全管理注重灾害应对，但缺乏经济、社会、资源等多维度的安全观，存在着重物质建设而轻社会建设的缺陷。然而，城市是一个包含人口、社会、经济和文化等的复杂系统。风险和不稳定的发展也是一个非常复杂的过程。韧性城市建设涉及经济、社会、文化、政治、科技等多方面因素。它需要物质层面的“硬韧性”和社会经济层面的“软韧性”同时建设，齐头并进。此外，政府是城市安全的重要主体，但建设韧性城市，实现城市安全防控需要政府、第三部门、包括基层社区的共同努力。目前，城市公共安全管理大多是自上而下，参与主体相对单一。长此以往，可能导致公众参与平安城市的主观能动性低、风险意识淡薄，难以实现资源的优化配置和最有效的风险控制，最终不利于韧性城市建设。建设韧性城市，需要整合各种力量，形成有序的保障机制，促进城市安全稳定发展。
现阶段，我国尚未建立完善的应急管理体系，在风险监测、应急响应、应急资源配置、区域合作机制等方面都存在不完善、不灵活和不合理[3]。城市应急管理体系是韧性城市的重要保障。近期的风险危机充分暴露了我国城市应急反应滞后、区域合作机制不完善、基层力量未能充分发挥、基础设施建设抗灾能力有待提高等问题。在事前难以实现及时的信息收集跟踪以及准确的风险评估，事中难以实现资源的最优配置和事态的最有效控制，事后的经济复苏和社会恢复也缺乏更多的经验借鉴。
目前我国经济系统面对风险主要依靠政府财政扶持，货币政策刺激，对政府的依赖较重，经济系统的自我修复能力较为脆弱。此外，我国的产业结构之前长期以制造业为主，部分城市的经济发展存在严重的路径依赖，自主创新能力较弱，经济转型适应能力较差。这样的经济结构和经济基础都不利于城市经济系统在风险冲击中不断适应演化，再积极调整到新的发展路径中。产业链的安全是经济韧性的基础，目前我国经济飞速发展的过程中，部分产业环节和技术仍受制于其他国家，这进一步加重了我国产业发展的不确定性和不稳定性。
总体而言，人们对韧性城市和安全城市还没有形成系统化的认知，对风险的敏锐度不够，社会力量动员不足，对于复杂的城市安全风险缺乏足够的经验。城市风险监测存在不足、应急预案和复苏方案未能全方面覆盖、韧性城市建设标准不统一，城市的经济韧性有待提升，韧性城市建设在中国依然任重道远。
三 推动韧性城市的建设和发展的重要举措
面对目前国内外发展环境的复杂变化，城市管理者应当前瞻布局，增强机遇意识和风险意识，率先推进韧性城市建设。Jha（2013) [4]等将韧性城市细化为制度韧性、基础设施韧性、社会韧性和经济韧性四个组成部分。随后部分学者在其基础上赋予了更多的内涵和外延。
（一）组织韧性
城市组织韧性是建设韧性城市的前提保障。组织韧性是指政府和各部门在灾后的快速反应，包括开展房屋建筑维修工作、控制基础设施系统互联互通等，以降低灾后城市功能的受损程度。将组织韧性的内涵延展可以定义为风险防控体制机制。构建完善的危机防控机制，把握好事前、事中、事后的危机防控和处理对于韧性城市的建设意义重大。首先，建立完善的安全风险评估管控是建立系统的危机防控机制的重要环节。事前最重要的是增强信息收集分析、风险监测预警、安全防范的能力。大数据、5g和人工智能等新技术的应用，有助于提高信息采集和风险管理的效率和智能化，有助于建立全天候的预警、应对和危机管控评估体系，防止小风险扩大，单一风险演变为综合风险，局部风险演化为区域风险。其次，要优化应对机制，实现风险的及时有效处置，建立系统的危机防控机制。目前，我国已初步形成了“统一领导、分级负责、分段组合、属地管理”的应急管理体系，政府主导下的跨区域、跨部门、跨部门协调机制，为建设有活力的城市奠定了坚实的制度基础。然而，建设韧性城市，风险防控不能只靠政府，还需要第三部门、基层社区和公众的参与。加强治理主体的多元化，构建有效的治理主体之间的联动机制，是提升过程中危机防控能力的关键措施。因此，建立统一领导、分级响应、全政府响应、多部门合作、多主体合作、区域合作的应急决策机制迫在眉睫。最后，建立事后恢复机制，使城市经济社会尽快恢复到正常状态，消除风险冲击的负面影响对于韧性城市的建立具有极为重要的意义。
（二）基础设施韧性
城市基础设施韧性是建设韧性城市的重要内容。基础设施韧性是指要防止或减少基础设施系统损失，即交通、能源和通信等系统提供服务的中断致使的损失。韧性城市的鲁棒性、冗余性和适应性都意味着城市要建设足够多的基础设施，用以吸收灾害影响和辅助转型。例如，当面临突发公共危机时，完善的交通基础设施可以为人员和生活物资的运输提供有力保障。在冲击过去后，城市寻求或转向新的发展路径时，完善的交通、能源和通信等基础设施也能降低城市寻找新路径的成本，减少城市转型所需的时间。因此，建设韧性城市不仅需要考虑城市正常运行下对基础设施的需求，也应前瞻性的建设备灾救灾系统。一般来说，基础设施建设的越完备、预留越多的重复和备用设备，城市韧性越好，但这可能一定程度的增加了城市的运行成本，降低了城市经济效率。因此，协调好城市经济效益和基础设施韧性的关系是构建韧性城市必须面对的难题。
（三）社会韧性
社区建设及社会韧性建设是韧性城市建设的关键环节。社会韧性是指在城市面临风险冲击中，社会的人力资本、基层社区等风险治理主体为风险防控和危机应对提供支撑，包括提供紧急医疗服务和灾后临时避难所，以及在恢复过程中满足当地的就业和教育等需求。在现代社会中，城市所面临的风险除了各种自然灾害和经济风险等，还包括人口增加、贫富差距、失业问题、社会不公平等社会潜在问题导致的社会风险。重视这些社会风险，以人民的实际需求和生活体验为出发点，降低这类风险的安全隐患，对于增强抵御风险的能力具有重要的作用。此外，基层社区是城市风险应对的前端战斗主体，是韧性城市的基本单元，是风险防控的纽带。社区作为城市管理体系的最低层级，与其他治理主体相比，具备及时、高效以及实时的优势，是风险防控和随后复苏的关键力量。我国要更加重视基层社区建设和管理，加强基层管理人员的能力培养，充分发挥社会在韧性城市建设中的力量，提高应急响应速度，在其规定下实现人员和物资的有效调配。公众的风险意识和自救意识也是社会复原力的重要组成部分。提高居民的风险意识和抗灾能力是建设抗灾城市的重要课题。
（四）经济韧性
城市经济韧性是建设韧性城市的核心问题。经济韧性指的是城市减少风险冲击造成的经济损失，减轻经济活动所受的灾害影响，并从中快速恢复的能力。经济损失既包括有形损失，即房屋、基础设施和商储物资等因灾破坏所形成的财产损失，也包括无形损失，即社会生产和其它经济活动因灾导致停工、停产或受阻等所形成的损失。经济复苏弹性主要体现在经济体系将风险转化为机会的潜能和可能性。影响城市经济韧性的要素是多方面的，主要包括城市的经济结构、创新能力、产业链以及资本市场等。经济和产业结构的多样化能有效分散风险，一定程度的增强经济韧性。单一产业可能更容易因为遭受市场波动而陷入困局。不同产业具有不同的需求弹性、出口导向、劳动力和资本强度等特征，这让不同产业对于风险冲击的敏感性也存在差异。因此，多元化的经济结构弥补了单一的产业的不足，更好的发挥了其在风险中的“减震”的作用，多点支撑的发展格局是城市经济具有活力和韧性的显著标志。其次，创新能力是决定城市经济韧性的重要因素。经济系统的创新能力一定程度的反映了其更新能力，是其在冲击后，通过主动和被动调整，寻求新发展模式和路径的能力。创新能力强的城市具备更强的适应性，在风险冲击中可能表现得更好。此外，完整的产业链是经济系统维持安全稳定的保障。顺应以国内大循环为主体,国内国际双循环相互促进的新发展格局，不断完善产业链和供应链，有效防范未来的不确定性风险是新时代我国经济发展的重要战略。最后，资本市场是影响实体经济发展的重要推手，防范金融风险，发挥资本市场对资本的有效配置作用，增强城市经济韧性对于建设韧性城市具有重要的意义。
参考文献
[1]习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话[J]. 半月谈, 2019(3):92-93.
[2]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》，北京:人民出版社，2020年，第 57页。
[3] 李国平,杨艺.国家中心城市的韧性城市建设研究[J].区域经济评论,2021(01):57-63.
[4] Jha A K, Miner T W, Stanton-Geddes Z. Building Urban Resilience: Principles, Tools, and Practice [M]. World Bank Publications, 2013.