柳如春 沈阳 毛俊宇
云南地质工程勘察设计研究院
摘要：在推进矿山生态修复工作中形成了政策制度创新、社会资本引入、多元化系统修复矿山废弃地、强化落实监管责任等方面的经验做法，为各地推进矿山生态修复治理提供了参考。基于当前我国矿山生态修复治理困境，结合实践经验，提出新时期统筹推进我国矿山综合整治与生态修复的建议。
关键词：矿山生态修复；社会资本；宜兴；监管
1当前矿山综合整治与生态修复治理困境
1.1法律体系分散，缺少专门立法及修复标准
矿山生态修复内涵丰富，包含了地质环境治理、土地复垦、含水层地下水治理恢复、环境污染治理及生态系统功能恢复等多方面内容，这就意味着科学规范推进矿山生态修复工作需要以完善的法律法规体系做支撑。然而，当前我国与矿山生态修复治理相关的法条散见于各项法律法规中，内容不统一、体系不独立，实践中针对性和操作性不强。作为矿山生态修复主要依据的《矿山地质环境保护规定》几经修正，内容不断完善，但因其仅为部门规章，而非国家层面制定的矿山修复治理核心法律，不能满足新时期系统修复、综合治理的需要。此外，矿山生态修复治理工作涉及面广、难度较大，技术性较强，目前缺乏统一的生态修复技术标准及验收标准，露采矿山削坡治理、复绿措施、建构筑物拆除等相关治理技术、措施的科学合理性难以界定。因无具体依据可循，工程施工后是否会引发新的地质灾害或环境破坏有待论证，修复治理后管理部门验收也存在困难。
1.2财政资金不足，社会资本引入困难
我国废弃矿山体量大，修复治理任务艰巨，治理资金严重不足。一方面，废弃矿山修复治理主要以财政投入为主，资金总量小且资助范围有限，尤其是在简政放权的改革环境下，政府财政收入进一步收缩，资金压力更大。一些矿山生态保护修复任务较重的资源枯竭型城市，财政负担更重。据统计，近年国家财政投入矿山地质环境恢复治理项目平均成本为1.7万元/亩，按此标准，我国矿山生态修复治理面临巨大的资金缺口。此外，关于企业专门用于保护与修复治理矿山生态环境的基金制度还不完善，专项治理资金难以保证。另一方面，由于矿山生态修复治理工程成本较高、回报周期长，相关政策有效激励不足，市场化良性机制并未建立。受限于资本追求利益最大化的本性，企业等社会主体参与度普遍不高，社会资本引入长效动力明显不足。在一些偏远地区或是矿山规模较小的矿区，因条件受限综合利用困难，矿山综合效益难以发挥，社会企业投资动力更显不足。
1.3修复模式单一，技术创新有待加强
矿山生态修复治理早期主要体现为废弃地复垦和矿区复绿，新时期矿山生态修复内涵更加丰富，对修复工作提出了更高的要求。然而现阶段统一的规划治理体系还未建立，矿山生态修复模式还较单一。目前多以简单治理、复垦复绿为主，少量兼顾景观修复，产业植入较少，缺少按照系统思维综合考虑矿区生态功能的修复模式。因此容易导致后续资金投入不足，生态修复后综合效益不明显。工程技术对于矿山修复必不可少，实现矿区边开采、边治理,须以一定工艺技术及科技创新为支撑。修复治理工艺、技术等在应用中既要因地制宜，又要满足安全、环保、节能和高效要求；在新发展理念下，矿山修复还要十分重视地质灾害监测、三废污染治理及资源循环利用等问题，对技术创新提出了更高要求。然而由于成本高、政策激励不足等，现有的生态修复治理工艺、设备、技术研发及投入等还需进一步加强，技术创新能力亟需提升。
2新时期综合整治与生态修复的路径探索
2.1加快矿山生态修复法律法规及标准制定
矿山生态修复治理及管理工作需要强有力的法律支撑，必须加快构建矿山生态修复法律法规体系，统筹修订《矿山地质环境保护规定》与《土地复垦条例》等，将生态修复的内容纳入其中，以推进矿山生态修复治理工作的法治化、规范化。各地方应结合本地区矿山修复治理实际，制定相应的地方法规和产业政策，为加强矿区环境保护和修复治理工作提供强有力保障。同时，还应尽快出台矿山生态修复技术和评价标准、矿山生态修复监管及验收规范等，以便对已实施的修复工程效果进行综合评价，提高矿山生态修复工作及管理质量。另外，须合理划分中央与地方生态保护修复事权，尤其是跨区域的流域生态保护与修复需要中央与地方共担事权的，应尽快出台法规条例界定，保证工作任务的落实。自然资源主管部门内部也应加强协作，统筹矿山生态修复工作。明确矿区各类自然资源资产产权主体的生态保护修复和治理修复的主体责任义务，统筹制定矿区国土空间规划，打通部门间政策衔接渠道，推进新时期矿山生态文明建设。
2.2完善市场化运作机制，引导社会资本参与
一方面，必须推进财政资金的合理高效利用。各级政府应根据区域废弃矿山规模体量编制地质环境综合治理规划，建立近远期修复任务清单，按照矿山自然本底情况及生态环境影响程度确定修复时序及周期，有重点、有侧重地安排使用资金。另一方面，应积极探索构建财政资金和社会资金“双轮驱动”模式，以财政资金为引领，通过制定合理的政策引进社会资金实施开发式治理，实现矿山生态修复财政补助和社会资金共同发力，解决当前面临的资金难题。积极探索PPP、第三方治理模式，逐步实现矿山地质环境保护与治理投资主体的多元化。通过建设用地使用权、景观经营权捆绑出让，土地储备、土地差别化供应等措施，逐步构建形成“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山生态修复良性机制。自然资源主管部门应会同地方人民政府按照“谁治理、谁收益”原则，多层面、多角度探索制定生态修复补偿等有关政策，营建良好投资环境，吸引社会资金、资源多要素投入。细化优惠激励措施，通过建立生态修复专项基金、降免税收等政策手段，激发市场活力；探索建立第三方参与治理收益回报机制，让民间资本“有利可图”。
2.3树立山水林田湖草系统修复理念，推进多元化、开发式治理
矿山生态修复是国土空间生态修复的重要内容之一。在习近平生态文明思想及山水林田湖草生命共同体理念引领下，矿山生态修复需要转变思维和工作方式，提升系统修复理念。矿山生态修复不是追求单纯的修复数量，也不仅仅是视觉上的复绿，而应是从自然生境恢复和生态系统构建出发的“整体保护、系统修复、综合治理”。因此，各地在开展工作中，应坚定不移地将新发展理念融入到矿区生态修复全过程，按照“宜林则林、宜耕则耕、宜建则建”原则，将矿山修复治理与新型城镇化、乡村振兴、全域土地综合整治等有机结合，在治理过程中落实整体保护、系统修复、综合治理。探索多元化治理，鼓励开发式治理，形成可持续发展产业循环模式。在“复垦复绿”的基础上，兼顾地形地貌景观，再造人文景观，探索“景观再造型”“生态复绿型”“地产开发型”等多元修复模式。充分发掘可利用的资源价值，引入矿业经济之外的能够带动修复区域及周边经济发展的可持续产业，推动多产业融合发展，带动矿区群众致富。充分利用原有生产生活设施，对原有废弃土地进行盘活，因地制宜发展生态农业、生态庄园等，推动实现生态、经济、社会效益多赢。此外，还应加快推进生态修复技术研究，破解矿区高陡边坡生态修复技术难题，使矿区多产业融合发展成为可能。
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