杨熔
身份证号：45022219******1118 广西南宁530000
摘要：当前我国正处于国土空间规划体系变革的关键时期，社会各界普遍认识到乡村地区村庄规划建设的意义重大，具有紧迫性，事关乡村振兴和全面建成小康社会目标能否实现。本文通过总结新时代村庄规划的内涵要义、剖析当前村庄规划面临的问题，基于“多规合一”的规划编制技术以及国土空间规划体系的约束，探索可复制、可推广的实用性村庄规划的策略与方法。
关键词：国土空间规划体系；村庄规划；实用性；策略与方法
引言
做好村庄规划编制工作，是推进乡村振兴战略的重要举措，是实施国土空间用途管制的法定依据，需要地方自然资源部门结合实际统筹安排土地利用，以利于产业的发展。各地自然资源主管部门要切实承担起村庄规划编制和实施管理工作职责，认真梳理本地区村庄规划编制情况，全力推进实用性村庄规划工作，如期实现工作目标。
1、国土空间规划体系下实用性村庄规划主要内容概述
1.1国土空间布局与用途管制
一方面，要优化调整村庄空间布局，落实生态保护红线和永久基本农田，坚持集约用地原则，落实上位规划控制指标，对照乡村振兴战略部署工作要求，优化调整农村生产、生活、生态空间布局。另一方面，提出各类开发建设、修复整治等管控和引导要求。
1.2产业发展
基于农业、生态、绿色和低二氧化碳排放原则的发展思想和观念，协调农村第二产业和第三产业的发展和空间设计，并促进工业区的综合和有效利用的战略。严格控制农村新加入的工业化企业，并指示工业应统一聚集在工业园区。
1.3基础服务与公共服务设施
统筹基础设施和公共服务设施布局，根据村庄实际情况，村民实际需求，因地制宜地提出村域基础设施和公共服务设施的选址、规模、标准等要求。纳入规划中，作为建设的依据。
1.4生态保护与综合管理
统筹生态保护修复，落实生态保护红线，明确生态空间，提出生态整治和修复安排。落实生态红线、各种自然保护区、重要的水利保护区等保护任务，进行土地的重新划定，恢复利用工矿开采中未耕地，重新划定空置房屋，建设高标准的耕地等，为人类生态环境的恢复做出贡献。
1.5文化和历史特色的保护
深入挖掘乡村历史文化资源，提出历史文化景观整体保护措施，并明确管制要求。尊重村庄自然肌理，优化生态空间布局，提炼村庄自然、人文要素和传统的历史建筑特色，结合村庄实际、村民需求及现代审美，提出村庄景观风貌控制性要求。
1.6地质灾害防治
做好调查研究与分析，在规划中加入地质灾害防治相关内容，坚持统筹兼顾，统筹村庄建设、生态保护、防灾减灾等需求，结合村域特色，进行合理安排。加强村庄规划引导和管控，最大限度地避免和减少地质灾害造成的人员伤亡和经济损失。
2、国土空间规划与乡村规划的关系
2.1新时期的乡村体系规划
2013年12月中央城镇工作会议提出探索主体功能区、国土资源利用、城市规划、社会经济发展、生态环境保护与基础设施建设等规划的“多规合一”；2018年4月随着自然资源部成立，在全国范围内历时四年多的“多规合一”试点工作基本完成，“多规合一”的国土空间规划体系框架基本确立，在全国范围内开展国土空间规划的前提已经具备；2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，由此开启全国范围内的国土空间规划工作，《若干意见》明确指出，“在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制‘多规合一’的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。”在新的规划体系中对国土空间发展与保护的指导性得到显著加强，对于广大乡村地区来说，乡村体系规划是协调国土空间上位规划和村庄详细规划的重要手段。区别于传统“一村一规”的编制理念，在新的规划体系下，要求规划编制中充分考虑村庄之间的联合规划、保证规划融合的科学性、协调好“山水林田湖草村”之间的关系、统筹城乡发展空间、明确村庄等级规模和空间结构，为村庄布局制定原则性管控标准等，乡村体系规划应该作为村庄发展的总纲，对上明确村庄发展诉求为村庄发展谋求有利条件，对下认清区域发展本底条件，结合国土空间资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为村庄发展划定“棋盘”，因地制宜结合现有资源优势充分挖掘潜在发展条件制定发展目标，为村庄发展落定“棋子”。
2.2国土空间规划体系中的乡村规划定位
在目前提出的国土空间规划体系框架中，主要将国土空间规划分成五级三类，所谓五级，包括侧重战略性的全国国土空间规划、侧重协调性的省级国土空间规划，以及侧重实施性的市级、县级和乡镇级国土空间规划，三类指的是国土空间总体规划、专项规划和详细规划。在五级三类的基本框架中，乡村体系规划应该作为国土空间规划体系中的县级专项规划（见图1），既发挥对市级、县级和乡镇级国土空间规划的承接作用，也发挥对具体的城镇开发边界外的村庄保护与发展的指导作用。
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图1 乡村体系规划作为国土空间规划中的专项规划
3、国土空间规划体系下的实用性村庄规划存在的问题
3.1村民参与不足
一方面，村民对村庄规划的作用认知不多，对规划方案的理解能力不足，参与村庄规划的深度不够，效果不好，未有效发挥规划编制的主体作用。另一方面，村庄规划专业性较强，一般乡镇工作者、村干部对于专业的图纸难以读懂，造成工作中存在走过场的情况，参与度不够。同时，村庄规划和建设是一项长期的技术性工作，村镇基层普遍缺乏专业技术人才，成为制约村庄规划编制、实施的一项重要因素。
3.2部分依然集中在土地管理和工程建设领域
无论是原国土部门主管的农村土地利用规划，还是原住建部门指导的村庄（建设）规划，均以土地管理和技术性建设为重要起点。确定了村庄在新的规划周期中应更加注重生态和可持续耕地的保护，以及环境的全面恢复和当地资源的综合管理的战略目标。但实际上这些方面仍然基于技术构造，对人文科学没有真正的关注。部分村庄规划存在重视建设，忽视管控；重视规划，忽视统筹；重视增量，轻视减量的情况。
3.3村庄规划实际编制的问题
规划编制的深度不够，尤其是对产业布局研究不深，特色不明显。编制规划应结合地方特色，特别是产业规划这一块，部分村庄自然资源本底条件和禀赋都特别好，但可能由于规划编制经费有限，对现场调研和当地的走访不够深入，产业特色挖掘不够。部分村庄规划还未达到详细规划可管控实施的深度，对乡村产业布局和村庄建设管控引导仍有待加强。
4、实用性村庄规划策略的探讨
4.1发展乡村特色产业空间
首先，应积极引入大学生、退休干部、企业家等乡贤返乡创业。其次，通过开展土地综合整治，创新乡村地区供地模式，破解乡村产业发展用地难题，例如浙江、广东地区试点的“点状”供地。最后，吸引社会资本，成立村企合作社，共同推进乡村特色产业发展。例如江西省贵溪市唐甸村省级试点村庄规划，通过深入挖掘谷酒、药、书院、民俗四大传统文化，打造“酒香夏家”“忘忧黄花”“生态曹家”“乡居付家”四大精品主题，塑造特色化、差异化的乡村旅游品牌。同时采用主题农场的产业模式，吸引乡贤返乡创业，建设油茶园、忘忧药园、四季花田等乡村特色产业空间，通过文旅融合，以旅带产，以产促农，最终实现农业强、农村美、农民富的乡村振兴新使命。
4.2传承与创新乡土文化、建筑和景观
乡村振兴，既要塑形，也要铸魂，如果说乡土文化是乡村的“魂”，那么乡土建筑和景观就是乡村的“形”，将乡土文化、建筑、景观有机融合，是传承与创新乡村文化与风貌的关键，是践行“新乡土建造”的重要内容。首先，传承与创新乡土文化，必须深入挖掘农耕、民俗、非遗、家风、家训等乡土文化；其次，传承与创新乡土建筑，须保护传统村落和建筑，采用新的建造工艺和节能环保技术，推广地方材料，限制建筑体量，建筑宜采用坡屋顶，同时适应现代生活需求；最后，传承与创新乡土景观，应就地取材、旧物利用，可使用农具、陶罐、石磨、猪槽等元素造景，体现景观的乡土性、趣味性和艺术性。例如江西樟树市彭家古村村庄规划通过弘扬赣中民俗文化、老表手艺，创新修缮、利用古村建筑群，很好地保护与传承了传统古村落。
4.3完善公共设施，构建乡村社区生活服务圈
乡村社区是实现乡村振兴战略的基础空间载体，相比于城市社区集中式、标准化、品质化的配套需求，乡村社区具有生产生活一体化、服务群体分散、差异化巨大等特征。因此，须遵循多元、灵活、均衡的配套原则，更加注重乡村社区在生产、生活、生态、文化、旅游等方面的有机融合。如：在江西省省级试点村庄规划编制实践中，因地制宜地提出构建“1+12+N”的乡村社区公共设施配套模式，“1”，即1个乡村社区生活服务圈，“12”是指一般行政村配套污水处理设施、垃圾转运设施、公共厕所、村委会、文体活动设施、卫生室、便民超市、乡村书屋、幼儿园、公交站点、网络设施、金融网点12项基本公共服务设施，“N”是指根据不同的村庄分类和发展需求进行设施配套，如村史馆、民俗体验馆、养老服务设施、小学、游客服务中心、农家乐、乡村民宿、晒谷场等。
4.4多方参与，搭建乡村规划建设共同体
以“共谋、共建、共治、共享”方式，由村民、村委会、地方政府、设计师、社会力量五方联动，搭建乡村规划建设共同体。以问题为导向，发挥村民和村委会的主体作用，以村庄规划为引领，将主要内容融入村规民约中，推广乡村规划师制度，积极引入乡贤、企业等社会力量，激发乡村地区建设与发展的内生动力，共同推动乡村振兴。
5、结束语
我国现有约54万个行政村，乡村数量多、发展差异大，新时代的村庄规划不仅是一项技术工作，更是我国实施乡村振兴和全面建成小康社会的重要抓手。村庄规划也不是简单的“建设规划”“整治规划”或“管控规划”，而是基于“多规合一”的乡村地区详细规划，应符合“政府管用、村委好用、村民实用”的总要求，探索可推广、可复制的乡村地区规划、建设的实用性策略与方法。
参考文献：
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