刘振愿 姚秀才
广西壮族自治区自然资源生态修复中心 广西 南宁 530000
摘要：实用性村庄规划，就是在基于国家整体国土空间规划的基础上，按照不同村庄的实际用地需求，对村庄的空间规划进行编制，既要通盘考虑乡村振兴战略要求，也要突出本土特色与农民生产生活的现实需要。就当前情况来看，实用性村庄规划需要满足对象与定位清晰明确、贯彻国家意志、把握村庄发展需求、保障弹性规划制度供给、做好各阶段村庄规划的衔接协同等要求。
关键词：村庄规划；国土空间规划；建设用地
1.明确规划对象及定位
所谓的实用性村庄规划，就要求相关的规划需要合乎实际情况、具有可操作性，所以就必须要明确规划的对象、也要有明确的定位，也就是要让乡村空间获得立体发展。按照2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的文件精神，村庄规划是国土资源规划在乡村层级的细化，所以一定要在明确这一定位的前提下，做好没有规划就不立项、不投入。同时村庄规划不能够与乡村振兴、人居要求等与国土资源不相关的规划冲突、重合，否则就失去了实用性的应有之意。
2.贯彻国家意志
判断村庄规划是否具有实用性的依据，还在于是否能够充分贯彻国家对国土空间规划的意志，只有在与国土空间、资源规划保持一致的前提下，才能够贯彻国家的意志。空间规划是政府部门从整体公共利益角度出发，对土地使用者的财产支配权进行干预的权利，而在国土空间规划已经形成体系之后，作为基层的乡村，就需要在规划上服从国家的规划，一切规划内容以及规划方向，都需要以国家的规划作为依据和标准。所以，在进行村庄规划的过程中，必须要严格遵循国家对国土空间规划的硬性要求与标准，在标准范围内对村庄的用地布局进行调整、开发、建设，才能实现国家对国土空间规划的目标。近年来，我国城镇化速度不断提高，农村人口大量流入城市，然而村庄的建设用地需求却越来越强，所以未来的实用性村庄规划中，需要重视存量、减量以及流量三点，控制好因人地错配出现的村庄建设用地紧张问题。需要明确的一点是，只有县级与乡镇政府才有权力审批、编制、执行乡村规划，村委会或生产队没有被赋予相关的行政权力，但这并不意味着实用性村庄规划不需要尊重村民意愿，而是要充分发挥好民主集中制原则，保证编制的公平、公正、公开。
3.充分把握好村庄发展需求
要把握好实用性村庄规划，还需要充分把握好村庄发展需求，其中包括是否能够体现出村庄的发展趋势与发展规律，是否能够展现出村庄的自然、文化、民俗特点，建设具有地域、民族特色的新时期中国特色社会主义新农村。我国国土广袤、地大物博，这也决定了不同地区甚至同一地区的村庄，在自然环境、区位特点以及发展水平都不尽相同，治理难度与规划编制的难度也存在巨大差异，所以村庄规划编制的内容就需要展现出其中的个性化差异。2018年，中共中央国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018 年 ~2022 年）》，将村庄类型分成了集聚提升、城郊融合、特色保护以及撤并四大类，可以看到村庄编制需要根据村庄类型的不同推进，不同的村庄是否要对现有规划进行重新编制、如何进行编制都没有定论，必须要按照村庄类型、村庄的现实发展需求来决定。比如临近二三线城市郊区、在城市周边县镇的村庄，一方面确实在现有城镇的公共服务辐射范围内，另一方面也确实具备进一步城镇化转型的潜力，所以就需要与临近城市的开发规划进行合并规划。而对于已经属于撤并类的村庄，则不需要再进行深入规划，而是应该在制定撤并计划的过程中与其他撤并类村庄一同完成规划。
而实用性村庄规划的重头戏，其实应该放在集聚提升以及特色保护这两类村庄上。
前者本身已经有了一定的发展基础，承担了一定的中心辐射作用，即是中国农业的主力生产空间，也保障着中国粮食生产、耕地面积的红线，是四个类型的村庄中占比最高的一类。在此类村庄的实用性规划上，一方面应该基于现有的村庄发展基础，在不破坏村庄人文、自然风貌特点的情况下，进一步以科学理论、科学工具、科学方法来明确村庄空间在未来的发展方向，并进一步关注农村房屋建筑的外观设计，充分利用好这些村庄在现代化农业发展、农业与文旅产业融合发展上的潜力，将村庄空间规划与经济产业发展、民生环境改善充分结合在一起，以产业发展为方向布局、以人群流量为前提构建村庄公共服务体系。而对于特色保护类村庄，如少数民族村寨、有历史文化价值的村庄等，首先就应该以保护为主，维持村庄风貌以及人文环境的原真性，充分尊重村民的生活生产方式，并在此前提下改善村民的生产生活条件、帮助他们融入现代化的市场经济发展体系中。
4.保障弹性规划制度供给
实用性村庄规划，要求规划内容具有实效性，而由于村庄始终处于动态发展中，所以要保证规划内容的实效性，就需要让规划制度具有一定的弹性。
首先，村庄规划需要增加内容的弹性，要基于乡村振兴视角充分把握好村庄空间使用的关键，做好细节上的判断与科学调研，不能求大求全，针对具有紧迫性的需求就应该给足规划资源，而对于没有迫切发展需求的村庄，则不应该进行全方位开发，也不应该改变村庄规模、空间布局，甚至仅需要进行简单的环境治理、人居条件改善。
其次，村庄规划要在期限上具有弹性，从而确保村庄规划的制度延续性。尽管整体上村庄规划期应该参照国家的规划期，但具体的空间规划由于受到建设周期等因素的影响，需要具有一定的弹性，保持村庄规划的延续性。所以实用性的村庄规划，应该根据空间需求的紧迫性分阶段编制、逐步审批落实。
最后，村庄规划在空间用途上应具有弹性，也就是在规划中对于一些具体的空间资源，不需要一开始就固定器用途，而是留下不规定具体用途的用地规划，通过设定机动用地指标的方式，为村庄公共工程、农村新产业发展等提供一定的用地空间。在具体申报名目上，可以采用“后备建设用地”的方式为这些土地留存灵活改变用途的可能性。
5.做好各阶段村庄规划的衔接协同
要保证村庄规划的实用性，还需要做好不同阶段村庄规划的衔接工作。在刚刚过去的2020年，我国已经完成了到2035年的、县市级以上的国土空间规划工作。所以在下一阶段，村庄规划作为乡村国土空间的细致规划，就应该尽快根据国家、市县以及乡镇的规划要求，启动相关的编制工作。一方面，要重点落实近年来国家重点强调的约束性指标以及硬性管控标准，另一方面也应该结合本地在上一阶段的乡镇国土空间用地规划，全面考虑好未来村庄在人居空间、产业发展、环境优化、生态保护以及人文留存等方面的用地需求，确保对本阶段的村庄规划能够顺利衔接上一阶段的村庄规划。
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