田明 吴晓利
北京市地质矿产勘查开发总公司 北京 100050
摘要：建设用地增减挂钩是落实贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要手段，通过增减挂钩项目，可盘活乡村存量建设用地,增添乡村发展活力，因此得到了各地政府的大力倡导。国土三调数据库为基础的增减挂钩工作及其项目开发初期，如何与国土二调数据库进行区别，是一个常见的客观性问题。本文以某镇建设用地增减挂钩项目为例，对国土二调数据库、国土三调数据库中宅基地图斑面积差异进行分析，对投资进行简单对比，希望为类似项目提供参考。
关键词：二调；三调；增减挂钩；投资
2018年6月，党中央国务院发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，要求加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，《全国国土规划纲要（2016-2030年）》和《全国土地整治规划（2016-2020年）》也分别就实施农村土地综合整治作出具体部署；2017年10月16日，国务院开展第三次全国国土调查工作（以下简称国土三调）；2020年10月底，国土三调成果初步形成，进入收官阶段（自然资源部 2020.10.9），该时间点之后所开展的建设用地增减挂钩项目需要以国土三调成果为基础。
1建设用地增减挂钩概念
建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，采用行政、经济、法律和工程手段，对土地利用现状进行调整改造、综合整治，在改善农村生态环境和农民生产、生活条件的同时，将拆旧区整理出的农村建设用地用于建新区使用，最终满足经济发展对土地的需求和社会主义新农村建设农民新居用地需求，实现耕地面积有增加、耕地质量有提升、城乡用地布局更合理的目标。
2建设用地增减挂钩工作的意义
我国人多地少，“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”，是我国需长期坚持的基本国策，特别是随着当前工业化、城镇化快速发展，国民经济也处于高速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。因此走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，大力促进节约集约用地，更显得尤为重要［2］。
通过建设用地增减挂钩工作，可有效推进“三农”发展和城战化建设，有利于落实以城带乡、以工促农政策落实，促进城乡统筹发展；有利于引导技术、资源和各类项目向农村流动，加快社会主义新农村的建设；有利于在新农村发展过程中，优化城乡建设用地布局，最大限度实现节约集约土地；有利于严格保护耕地和提高耕地质量，促进耕地集约经营和发展现代化农业。
3某镇建设用地增减挂钩项目
2020年12月某镇启动建设用地增减挂钩摸底调查工作，该镇所处位置属亚热带湿润季风气候区，气候温和，降雨丰富，植被发育，区境高丘深谷约占全区总面积的1/3，居民多分散居住，实地调查发现，居民房屋多沿沟依自然山坡建设，周边多分布有大面积的竹林地。
本次调查摸底工作以当地自然资源和规划局下发的国土三调数据库和项目区最新遥感影像图为基础，辅以县自然资源和规划局提供的最新宅基地确权数据为支撑，对区域内的房屋逐一调查，对满足拆旧条件的房屋进行标记，并将拟拆旧房屋位置与遥感影像图、国土三调数据库套合，从而得到项目区建设用地整理拆旧潜力数据。
4宅基地图斑分析
根据项目所在地县自然资源和规划局提供的某镇农村宅基地面积为8643.18亩，具备拆旧潜力的图斑面积1355.47亩，预计新增耕地948.83亩；通过分析国土三调数据库，该地农村宅基地图斑面积为7533.55亩，根据摸底调查结果，具备拆旧潜力的农村宅基地图斑面积1050.63亩，预计新增耕地735.44亩。宅基地图斑总面积减少1109.63亩，具备拆旧潜力的农村宅基地面积减少304.84亩，新增耕地潜力面积减少213.39亩，具体见下表。
表1 项目区宅基地图斑面积对比表单位：亩
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为查明工作区宅基地调查数据差别原因，工作人员查阅了《某县第二次全国土地调查实施方案》，该方案中未对农村宅基地及周边林地地类进行分别划分，统一将农村宅基地及其周边林地等纳入“村庄（203）图斑”；《某县第三次全国国土调查实施方案》要求将“农村居民点四周的零星树木、竹林盘等归入农村居民点，其中与农村居民点狭长相连成片且实地面积大于等于400平方米的林盘地归入林地”，依据此要求，将农村宅基地、面积大于等于400平方米林盘地分别纳入农村宅基地图斑和相应的林地地类图斑。由此可见，国土二调数据库与国土三调数据库就图斑的调查划分方法不同，直接导致了农村宅基地图斑面积产生较大差别。
通过将国土二调数据库中“村庄（203）图斑”界线与遥感影像图叠加，“村庄（203）图斑”界线较遥感影像图中房屋实际范围大；通过将国土三调数据库中“农村宅基地（0702）图斑”界线与遥感影像图叠加，“农村宅基地（0702）图斑”界线与遥感影像图中房屋范围基本吻合，详见下图。
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图1 二调与三调宅基地图斑界线对比图
5对投资收益的影响
根据“某镇建设用地增减挂钩项目投资协议书”，该项目投资标准按综合价不得低于20万元/亩，交易综合价以30万元/亩计。通过测算，以国土二调数据为基础，增减挂钩预计新增耕地面积948.83亩，预计该项目总投资18977万元，交易总价28465万元，预期收益9488万元；以国土三调数据为基础，增减挂钩预计新增耕地面积735.44亩，该项目总投资14709万元，交易总价22063万元，预期收益7354万元。两者相比较，拆旧潜力减少304.84亩，预计新增耕地减少213.39亩，项目总投资减少4268万元，预期收益减少2134万元，详见下表。
表2不同基础下的建设用地增减挂钩投资收益比较单位：亩、万元
内容
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6结语
城乡建设用地增减挂钩政策实际上是以城带乡、以工哺农的区域补偿制度，通过项目开展，可增加有效耕地面积，提高耕地质量和土地利用率［4］，是贯彻国家生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要手段。
在要求以国土三调数据为基础的新要求、新形势下，建设用地增减挂钩项目开发初期如何与国土二调数据进行对比与衔接，并分析其对投资产生的影响，对指导建设用地增减挂钩工作具有重要的现实意义。
参考文献
［1］关侠，基于新型城镇化背景下的吉林省耕地保护研究[J].现代商贸工业2016.1：20-21
［2］自然资源部，第三次全国土地调查总体方案[Z]2018.1.12
［3］姜国，勇孙颖，增减挂钩政策在推进城镇化进程中的问题与解析[J]国土资源2016.5：50-51
［4］王小云，陈猛超，刘子千，城乡建设用地增减挂钩建设条件与投资效益分析-以阜平县楼房村为例[J].农村经济与科技2017..9: 12-14