李雯
滨州市自然资源和规划局，山东 滨州 256600
摘要：土地储备是政府调控房地产市场的重要手段之一，也是政府规划城市建设的重要举措。城市规划不仅可以提高土地利用率，而且是土地储备资源的保障基础。土地储备在城市规划中的运用，使土地储备的功能由单一的经营性储备转变为公益性储备与经营性储备相结合。城市规划参与下的土地储备可以改善城市功能格局，实现城市利益的最大化发展。从分析土地储备与城市规划之间存在的问题入手，提出了有效发挥城市规划在土地储备中的作用，实现城市利益最大化的措施，从而为城市规划的有效实施和土地储备的顺利开展提供参考，使政府部门能够充分实现合理利用土地的目标，确保城市发展的和谐健康。
关键词：城市土地；储备工作；思考；探讨
1 土地储备与城市规划之间存在的问题
1.1 城市规划的质量影响土地储备的效果
城市规划决定着城市发展的方向和重点建设。许多地区的城市控制性规划只注重城市形态和整体形象的设计。有时，对于城市交通网络和居民区是否可以拆除，缺乏实际的研究。因此，列入土地储备计划的近期可出让地块，因故不能形成独立的可出让地块，导致土地收储工作滞后，给土地收储工作带来很大的被动性。土地收储规划不能按原规划完成，土地资源的最佳效益没有得到充分体现。由于城市规划不能经常调整，或者规划调整和修订会耽误很多时间，因此城市规划不能及时有效地引导和控制土地储备。
1.2 以土地储备可实现的利益来指导城市规划
由于政府对土地财政的依赖，土地储备部门主观判断缺乏规范指导和技术支持，土地储备部门将根据土地储备的短期效益来确定城市规划指标，如加大土地开发力度，以取得更高的经济效益，特别是在规划审批前的实物保护区，如果我们不知道该地块的规划面积、性质和开发强度，存在保留地与规划道路面积重叠等问题，规划道路穿越土地等将出现。有时，为了短期的经济利益，政府部门往往以放弃城市规划为代价。
1.3 土地储备与城市规划的用地分类不统一
土地储备与城市规划的用地分类不统一，土地储备属于城市土地管理，土地管理工作一般采用《全国土地分类》，而城市规划采用的分类标准是《城市用地分类与规划建设用地标准》，分类不统一，导致同一地块的规划用地性质不能准确反映，要求该地块在土地储备后的土地出让中具有较高的兼容性，而城市控制性规划中的用地性质规划相对粗糙，所以两者在实际使用中存在一定的冲突。
2 土地储备管理机制
2.1 机构管理
土地储备机构是组织实施土地储备的主体。根据《土地储备管理办法》规定，土地储备机构应隶属于自然资源部门，并严格理顺其隶属关系。在市自然资源局对区局管理体制的基础上，建立区局对区级储备机构的管理体制和市储备机构对区级储备机构的统筹模式。根据财政部等四部委《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），各类城市投资等机构不得从事新增土地储备工作。因此，配套项目业主应结合配套项目储备供应的结束情况，逐步转变工作思路。
2.2 计划管理
土地储备实行计划管理，包括三年滚动计划和年度计划
2.2.1三年滚动计划。市土地储备机构要根据国民经济和社会发展规划、土地空间规划，牵头编制土地储备三年滚动规划，合理确定未来三年的土地储备规模，统筹安排总量、结构、规模，三年内可收储的土地资源布局和顺序，优先储备闲置低效建设用地。
2.2.2年度计划。
市土地储备机构要根据年度城市建设发展和土地市场调控的需要，结合经济社会发展规划、三年滚动储备土地和年度供地计划，合理编制年度土地储备计划，地方政府债务限额等因素，综合考虑以前年度的储备结转项目、重大建设项目和投资项目。项目纳入土地储备计划前，各储备机构必须制定项目实施计划，明确项目实施周期和资金安排，年度土地储备计划是编制年度土地储备基金收支预算的主要依据。因土地市场调控政策变化或土地再开发低效需要调整年度土地储备计划的，市土地储备机构应当在每年年中收集数据，提出计划调整建议。制定年度储备计划考核制度，设立专项考核班，每年年底对本年度储备计划完成情况进行考核，作为编制下一年度储备计划的参考，并将考核结果报政府绩效考核部门。
2.3 项目管理
由市土地储备机构，结合本市土地储备的实施情况，利用信息平台建立土地储备项目数据库。土地储备项目可以包括一个或多个地块。如果包含多个地块，则应符合类似区域和整体推广的要求。各储备机构将土地储备项目作为土地储备业务管理和信息录入的基本单位，及时将地块名称、区域位置、图形坐标、储备进度、资金来源、实际投资、土地供应、收入、节点档案复印件等信息录入系统，从而形成了基本的管理单元。土地储备信息平台应与自然资源部土地储备监测和监督系统互联。同时，开发储备机构OA子系统。根据工作流框架，实现办公日常审批和数据信息更新的一体化，数据统计分析的自动化，图形空间布局的层次化。
2.4 成本管理
按规定确定土地储备成本的构成范围，包括：征地、征用、优先购买或者收回、征地拆迁补偿应当支付的地价；必要的前期土地开发费用；土地储备存量贷款利息支出；财务部门批准的其他费用。农村集体土地征收拆迁和国有土地上房屋征收，应当严格按照征地补偿标准和补偿方案进行补偿。土地征用由储备机构根据土地评估结果与土地使用者协商，并经同级自然资源部门和财政部门确认。
2.5 地块管理
土地储备地块是土地储备业务管理和资产管理的实物载体。土地储备机构应当采取自行管理、委托管理、临时使用等方式，对列入储备的土地进行管理和保护。为规范储备用地管理，市土地储备机构要建立《全市储备用地管理条例》，统一全市中心城区储备用地委托管理维护收费标准和场地租金标准，探索历史遗留建筑和建筑物、城中村控制用地和保留地零星用地的利用方式，拓宽保留地临时利用途径。要充分发挥市级储备机构的统筹作用，建立市区联合检查制度，及早发现、制止和处理违反储备地权的行为。防止储备用地被占用、污染和堆放，监督储备用地的地面绿化和覆盖，杜绝扬尘和土石方坍塌的发生。
2.6 供应管理
结合土地储备项目数据库和年度供地计划，建立供地项目数据库，协调各储备机构制定年度供地计划，明确分工、挂图操作、联合审议、分类推进。
2.7 合理拓展土地储备融资渠道
目前，中小城市土地储备融资大多是商业贷款，需要继续进行有保留。然而，当土地储备部门从商业银行获得贷款时，政府此时并不知道有权向土地储备机构颁发相应的使用权证。因此，在征地文件齐全的情况下可以使用贷后资金监控合理的，与国土部门签订监管合作协议，并出具相关文件贷款商业银行根据法定承诺书和对贷款银行抵押权的承认，可以提前发放贷款征地完成后，要办理相应的抵押手续，确保土地安全过户后，贷款可以及时收回。目前，现有的条件还不是很成熟新形势下，中小城市必须克服困难，创新土地储备融资模式，实现土地整理目标通过建立土地银行、土地证券公司等多种方式，实现土地融资主体多元化，构建和谐社会建立土地储备机构的融资框架，弥补因主观操作失误造成的融资难风险。
3 结语
土地储备制度的优劣直接影响着我国土地建设的质量。相关的控制和管理体系不可能一蹴而就。对于相关人员来说，要不断总结自己，找出适合自己的土地储备制度模式，不断完善和调整，推动土地储备制度向更高质量、更高水平发展。不断探索优秀的土地储备制度管理方案，推动中国经济蓬勃发展，推动中国梦早日实现。
参考文献：
[1]傅鸿源,张丽娟.我国土地储备制度完善的思路与途径[J].重庆工学院学报,2015,(1).
[2]廖飞.城市土地储备制度研究[D].上海:上海交通大学,2020