叶玉娥
新疆木垒县国土资源储备中心
摘要：一个国家发展的首要任务就是规划，规划对应该国家而言不仅仅是一个重要的战略引领作用，更具有刚性控制的作用。现阶段我们国家的政治经济体正处在一个变革期与转型期，虽然一定程度上国土空间的规划具有一定的前瞻性，但体现咱实践落实当中的时候就暴露出一系列的问题，例如体系杂乱、责权不清等，这也海子街导致了相关的管理部门化、空间上出现了政区化、行政也比较低效。这种现象急需整体进行结构性的改革，更需要系统性的重构。在国土空间规划的体力落实过程中，多规合一是这其中重要的过程与手段。本文基于此，提出一些针对性措施，以期为国土空间规划工作的高效开展提供参考。
关键词：国土空间规划；改革；多规合一
伴随着近些年以来对规划工作的重视，相应的空间管控力度也显著增强，暴露出一些问题成为当下规划工作开展的难题。基于此，我国也针对多规合一展开了相应探索， 这让空间管控的冲突得到了一定的消减，规划审批工作也更为迅捷。城乡布局也从中更为优化。虽然基于多规合一的探索成绩比较突出，但真正的规划的体制的矛盾并没有得到解决。目前我们国家在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的主要手段措施是对空间规划体系的统一性。多规合一始终是贯穿在国土空间规划的全程当中，并在其中扮演者多种角色，是手段，是过程，也是目标。其最大意义的发挥了顶层战略谋划优势，对国土空间规划的编制有着极大的推动作用，并且与多学科结合，对于当下新型城镇化的建设的促进作用更是显而易见，是实现乡村振兴、推进生态文明建设的有力手段和途径。
一、多规合一的内涵
我国的空间相关规划经过多年的整合,国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划的"三规划",其他的计划是互相补充多元化并存,各规划混淆情况显示了社会资源的浪费,空间管理的低效率,影响经济社会的健康发展。正在努力破除在实践中遇到的三个方面壁垒,即在技术制度、管理机制与体系、以及制度机构。在技术制定体系设计方面,基础资料不足,用地划分标准差别,空间管控制度体系的差异,编组时限与规划的时限不一致。在管理层面,部门按照系统进行了划分,各个部门都具备了各自独立的法律根据、编排程序、申请审批等管理制度。在制度结构上,主要原因是对空间规划制度体系的建设不合理,缺少对统一性的综合空间策划进行总体性的统领【1】。上海市、深圳市和广西钦州等地，在城市规划的理念和方法上提出了“多规合一”改革创新。
二、多规合一空间规划的发展
现阶段，在对空间规划体系的构建方面，国家一直强调基于国家层面的立法从而健全规划机制，对改革进行相应的筹划与部署。正是因为矛盾突出的空间规划体系在初始空间管理当中暴露出的一些凸显的问题，才催生了多规合一的建立。多规合一的试点在2014年开始在各地开展，通过这种实践探索，其体系日益完善。这其中要通过对各规整合进而融会贯通，对综合的战略性作用更要强化，彻底将这种分散、破碎化的倾向扭转，将编制以及管理实施过程当中的种种关系理顺，通过对管控边界的界定，展开对技术内容的统一，尤其是实施机制以及反馈机制的创新改革，需要如何信息化手段，开展多层次多元化的工作开展。多规合一是我国空间规划的新阶段与新时代，应基于创新与务实开展相关国土空间规划工作【2】。
三、多规合一空间规划工作所暴露的问题
虽然我们国家多规合一的空间规划工作已经开展有一定的成果和进展，但是目前仍然存在着一些顽固问题：
1.没有完善的法制体系，规划种类繁杂
根据一些数据表明我国现有的规划大概有83种，都互相对应不同的法律条文，之间的关系很难理清。目前，经过整合后，体系目前以城乡规划以及土地利用规划为主要，其他相关规划为辅的综合性的规划体系。但是仍然存在一些顽固问题，比如运行低效、条块分割冲突不协调等。
2.规划层级重叠，衔接不当
在各项目计划实施中,项目审批与国土规划建设等多个部门密切相关,没有设计主导部门,组织机构和项目编制单位不一致,各个部门都是各自的,混乱现象频频发生,自成了体系。依据不一致,事权相对错配,程序繁琐,过程中反复,行政效率很差。
同时,重复进行的作业也会严重地浪费了人,财,物,影响了空间政策实施的统一性与有效度,影响了政府的管理能力与效率,制约了城市可持续发展。
3.规划全责模糊，缺乏监督
对各部门的多规合一”的空间规划的认识和具体方法有很大的差异,无法对明确的空间及其职能范围所规定的工作内容进行明确界定,同时计划制订和决策过程并没有得到充分的完善,表现为带着浓厚的政府部门色彩,严重影响了计划的权威性和政治严肃感,难以构建真正实际意义上的"一张蓝图"。
4.规划标准存在差异
各项规划编制内容,深度与侧重不同,数据的统计和技术路径不一致,没有建立统一的技术标准和规范,信息处理和综合利用没有相互结合的整个国土空间资源和信息综合服务平台,难以实现数据共享,利用率非常低,无法真正做到结果融合和整体。从编制到实施国土空间规划,从编制,审核到执行的全过程均有存在技术,制度障碍。
四、推进多规合一空间规划的措施
针对这些顽固问题，我们可以从以下几个方面入手，从而有效推进多规合一空间规划工作的开展。
1.加快规划法制化建设
按照国家空间规划总体体系的具体框架结构,推进"多规合一"的立法,提升规划的权威性,发挥规划有效作用。制度的建立健全了对于法律的编写、修改、废除、解释,加快了对于规划的相关法规体系优化,完善了配套制度,运用的概率也有所增加,政府功能的转变与对于规划的实施更加法制化、规范化,促进发展,提高公平性和科学性,规划编制走上正常轨道。
例如，上海市在编制2035城市总体规划时，以“多规合一”思想为指导，配套专项规划大纲，分区规划指引和行动规划大纲，分解落实上位规划的要求，指导约束国土开发的强度，推动超大城市“多规合一”空间治理改革。
2.保障编制整齐协调
要牢固树立全面总揽一切的意识,在国家层面进行组织协调、统筹,促进各种类型项目的结构化,分层次,有序推进。以国家经济社会发展要求为基础和出发点,充分体现了各项法律规章的具有针对性及地方实际适用性,把握好了衔接的关系,合理取舍,有机进行资源整合,避免了机械化。增强了上级规划的战略导向和国家相关政策的指导作用,增强了下级规划的实际操作和可行性,建立了协调机制,形成有效的共识,促进各项规划协调，发挥空间资源配置最大作用。
例如2008年，上海和武汉相继开展“两规合一”，通过规划部门与国土部门合并，成立国土资源和规划局，促成两规同步编制，相互协调，有效指导了城市快速发展。这就是一个健全体系的协调的积极作用的体现。
3.明确规划部门权利与责任
规划编制和资源管理功能,整合各职能部门之间横向空间事权划分,纵向分配各阶层政府间事权分工,精简行政机构权限下放到下级。要强化责任权限意识，建立协调协作机制，既保证上级决策权威性和对下级约束有效性，又要重视地方政府实践中的灵活性。落实绩效考核机制，督促部门提高行政效率【3】。
4.搭建数据共享平台
技术标准的统一,编制实施审查和监督等体系保障了数据的精密性和准确性,全区覆盖,部门之间共享,保障各阶层相衔接,减少核心数据的差异和缺点,实现信息一体化和数据标准化,目前计划的主体和周期,制定原则,解决一系列不统一的现实问题，促进多元数据融合和认识，准确把握资源状态，支持制定最佳决策，指导各种用地空间布局。
结语
总而言之,目前的我国国土空间规划管理在实践中仍然存在着许多缺陷,有关政府和部门一定要积极地借鉴先进经验,优化,建立新的空间规划制度,探索更加完善的秩序与调整,一本计划一张蓝图,实现了国土空间规划管理工作的现代化发展,促进了国家城乡建设,为了提高管理水平能力,要给我们提供一种新的视角和管理思维。
参考文献：
[1]孙施文, 刘奇志, 邓红蒂,等. 国土空间规划怎么做[J]. 城市规划, 2020, v.44;No.397(01):117-121.
[2]青年课题组. 加快推进国土空间规划实施和自然资源综合治理的构想[J]. 上海土地, 2020(1):10-14.
[3]杨晓红. “多规合一”到国土空间规划体系构建思路[J]. 资源信息与工程, 2017.