范亚南
广州市城市规划勘测设计研究院 广东省广州市 440100
摘要：为明确国土空间用途管制体系，解决国土空间用途管制对象错位、行政部门间管控范围越位、规划落地实施缺位等问题，本研究构建了由指标、分区、地类和控制线等管控方式组成的国土空间用途管制体系。结合国土空间规划编制经验，系统梳理了适合当下国土空间规划编制的土地用途管控理论体系，演绎了管控体系的实践操作逻辑，以期为国土空间规划编制提供技术依据。
关键词：国土；空间规划；编制；用途管制
引言
所谓国土空间规划，就是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出安排，国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据。从地理学的角度说，做好国土空间规划必须处理好如下几重关系：保护与发展的关系，不同利益群体之间的关系，上下级规划的衔接关系，以及行政区域与地理区域的关系等。当前虽然全国上下都在推进相关地域内的国土空间规划，但由于国土空间规划的基础研究滞后，法律法规建设滞后，政界和业界面临着诸多困境。本文谨从这个角度进行讨论，包括国土空间规划到底是发展性规划还是管控性规划？规划中“以人为本”与“生态优先”的关系怎么处理？其编制过程是自上而下为主还是上下互动为主？规划对象是以行政区域为主还是以地理区域为主？
1新时代国土空间规划是发展性与管控性相结合的规划
新时代国土空间规划的总体目标是：统筹国土保护、开发、利用和整治，引领推动高质量发展和共同缔造高品质生活，促进实现国土空间治理体系和治理能力现代化，全面构建形成安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续的美丽国土。统筹对象的4个关键词“保护、开发、利用和整治”中，“保护”和“整治”是“管控”；“开发”和“利用”是“发展”。所以，国土空间规划既不是一般的管控性规划，也不是纯粹的发展性规划，而是介于二者之间、管控与发展相结合的规划。因此，国土空间规划既要按照管控性规划的要求，把该管的管好、管住，也要遵循发展性规划的规律，利用好资源，发展好经济，服务好社会。因此，国土空间规划既不能片面地强调国土资源如何配置、怎样发展等问题，也不能一味地强调国土的保护和整治，而是注重生产、生活和生态效益的综合权衡：生态效益没有最大值，只有最小值，耕地面积指标也是如此；生活（社会效益）方面，也是没有最大值，只有最小值——基本公共服务、基础设施的最低要求；经济效益越大越好，没有最大值，只能追求极大值。
2加强对生态安全的评估
河流污染严重、水土流失加剧、生态修复能力下降等问题日益突出，生态安全问题近年来得到了党和政府的高度重视，明确了主管部门职责，全国各级生态保护区、国家公园、河湖湿地及各类生态敏感地区一般都划定了不同级别的保护区，执行了相应的保护法律法规。生态移民也进行了多年，有相应的资金保障。建议在此基础上，建立国家生态安全评估预警体系，设立国家生态安全保障重大工程，充分挖掘和运用大数据，综合采用空间分析、信息集成、“互联网+”等技术，构建国家生态安全综合数据库和数字地图，通过对生态安全现状及动态分析评估，预测未来国家生态安全情势及时空分布信息，构建生态保护、经济发展和民生改善的协调联动机制，实现生态安全效益的最大化。
3建立自然资源全域全类型覆盖的详细规划体系
建立全域覆盖的详细规划体系是指详细规划对国土空间用途进行全覆盖的管制，基于上述国土空间规划用地分类标准绘制全覆盖的土地用途一张图。全域是指符合人地耦合系统基本规律的国土空间整治单元。国土空间全域整治强调协调、有序和动态的系统观。
统筹考虑自然—经济—社会—文化—生态系统组成要素，强调通过优化物质、能量和信息的流动，使得各系统和各组成要素之间的相互运动向高效、均衡状态移动，最终达到均衡协调和可持续发展的目的。详细规划体系应围绕自然与人类命运共同体而进行。过去，详细规划主要集中在城镇建设用地的规划设计、管理制度、公众参与等方面，而对非建设用地的设计、管理则相对薄弱。对耕地、森林、草原、水域等自然生态空间的保护和管控分散在国土、林业、农业、水利、城乡建设等各个有关部门。各部门制定和实施的相关用地分类体系标准在地类边界线方面相互冲突问题突出，尤其是国土、林业、农业、住建等不同部门所主导界定的建设用地、林地、草地、耕地、园地等存在很明显的交叉重叠。党的十九大报告提出的“山水林田湖草系统治理”和国土资源部印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》都体现了要多要素统筹。在全要素国土空间用途管制的背景下，将非建设用地纳入详细规划体系中，建立自然资源全域全类型覆盖的详细规划体系。依据各部门相关规划和管理条例等，融合现有多部门空间用途管制制度，将用途管制制度扩大到所有生态空间。加强对具有环境价值和生态价值土地的保护，严禁建设用地侵占。将水土保持法、草原法、水污染防治办法、森林法等相关法律法规要求的空间管制分区融合到用途分区内，形成适应自然资源统一管理的全域全类型覆盖的空间用途管制，保证生态系统的整体性。市级承上启下，对省级空间用途管制措施进行衔接的基础上，需要细化规划分区至一级规划分区、分解省级给定的指标名录、加入市级控制线，划定城镇、农业、生态、历史文化等基本功能区范围，并与控制线管控范围协调划定，保持“只增不减”的传导原则，在省级传导要求下落实划定的“基础三线”和“省级三线”；划定一级地类，衔接上一级规划分区的主要管控对象。不能划定的也可以采用点结合名录的方式向下传导，市级政府落实上级政府政策制度的同时，需要制定相应政策制度指导、审核、监督下级政府编制国土空间用途管制规划。县级做法与市级类似，在市级用途管制的基础进一步深化落实，保持“只增不减”的传导原则，对用途管制区和控制线精准落地。最终在乡镇层面落实到图纸上，所有空间用途管制措施在乡镇层级需要落实到具体管控边界和坐标。若部分空间管控要素或指标无法落地，可以按照相反的分解逻辑去校对每个层级的规划成果。形成自下到上的校对体系和从上往下的分解逻辑协调配合的规划模式。在落实顶层设计的同时，也满足了人民群众的基本述求。创造性的把土规“一步到位”的强制性传导模式和城规“过于寻求技术理性”的弹性管控模式结合在一起，为国土空间规划的土地管制提供可行性依据。也保障了新时代国土空间规划空间管控的传导机制兼具“刚性”与“弹性”。提高国土空间用途管制效率和可操作空间。综上，分区、地类、控制线、指标四个土地用途管制措施在国土空间规划编制过程中呈现出了不同的特征。其中，指标一直处于分解状态，直到乡镇级；控制线呈现出一直增加的状态，且顶层控制线逐级传导到乡镇级不改变，再次体现出控制线的“刚性管控”特性；而分区管制在市县层面逐渐向市县层面的用地分类转化，呈现出政策意图的“区域管控”向土地用途的“要素管控”转变特征。
结语
为进一步保障空间用途管制体系的可操作性，建议将其纳入到国土空间规划相关政策法规和技术指南中，以保障其权威地位和严肃性，并指导各层级国土空间规划编制。当然，国土空间用途管制体系庞杂，本研究主要从浙江省国土空间规划编制视角出发提出全省国土空间用途管制体系框架构想，以满足当下规划编制、审批、实施和项目审批的现实需求。
参考文献
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