常燕勋 张斌
天津市城市规划设计研究总院有限公司
摘要：随着我国经济形态的转变与城市建设的发展，城市规划已逐渐由增量规划向存量规划转型，针对存量规划存在的地块产权复杂、规划协调难度大、土地征收复杂等诸多问题，传统的控规编制体系面临着管控不力等问题。通过解读美国《区划法》的发展历程、管控要素、修订与调整要素等内容，提出了新时期我国存量地区控规编制在规划编制层次划分、控制指标要素构建、针对性的用地分类标准建立、容积率奖励政策的制定、规划实施性增强等方面的建议。
关键词：区划法 城市存量地区 控规编制
1.我国城市存量地区详细规划编制面临的问题
我国的控规的起步于增量规划阶段，在此背景下逐步完善了适合我国的控规编制体系。随着增量规划向存量规划的转型，传统的控规编制体系面临着诸多问题，主要有以下几方面：
（1）地块产权复杂，涉及利益方较多，规划协调难度大；
（2）拆迁难度较大，存在使用方（如居民、商户等）合理安置与补偿等诸多问题；
（3）部分地区用地功能混合度高，传统的控规控制指标体系难以满足其需求；
（4）规划新增功能在空间落实方面难度较大。
2.《区划法》对我国存量规划借鉴的基础
2.1产权先于规划编制，与美国的土地私有制早于《区划法》的产生相类似
我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，实行国有土地有偿有限期使用制度。传统的增量规划的对象为新增建设用地，地块产权基本属于国有土地或集体土地，主导方为政府，通过控规的控制指标下达规划条件进行地块出让。而存量规划地块使用权基本属于各事业机关、国有企业或各类开发商等，主导方为政府、社区和市场。城乡建设涉及土地使用者权益的，政府采用补偿安置的方式进行征收。
美国以土地私有制为主，即为私人所有，国有土地只占其中小部分。美国所有土地均实行有偿使用。联邦政府为了国家和社会公益事业或兴建城乡基础设施需要占用州属共有土地或私人土地的，通过交换或购买的方式取得。
在美国的制度中，土地私有制早于《区划法》的产生。即《区划法》从诞生之日开始，便面临着城市地块产权复杂的问题。因此，《区划法》基于的产权情况与今天我国存量规划面临的问题相似。
2.2 美国《区划法》的产生始于对城市建成区问题的解决
美国的《区划法》先于规划体系的形成，《区划法》的产生针对的是城市存量问题，为了解决工业革命带来的快速城市化导致的人口密度与土地开发强度的增加，产生的一系列的城市环境问题，因此研究美国的区划体制对我国近些年的存量规划有着重要的借鉴意义。
3.《区划法》的发展及内容
3.1美国《区划法》的发展历程
3.1.1 1916年《纽约市建筑区划决议》的产生
美国的区划法基于其土地私有制度，是典型的市场经济体制下的产物。美国《区划法》的产生始于工业革命背景下的快速城市化，随着人口密度和开发强度的迅速增加，各种类型与用途的建筑混合在一起，工业与居住混杂，严重影响城市的环境与生活，针对这些问题，于1916年，颁布了美国规划历史上第一部对土地用途、建筑高度及建筑院落等进行综合控制的条例——《纽约市建筑区划决议》，主要控制摩天楼高度的无序增长，将纽约市划分为三类功能区及五类高度分区，并划分了五类区划分区，对开敞空间进行管理。
3.1.2 1926年增加地标规定，将城市设计内容纳入了区划控制
1926年区划法规增加了地标规定，将城市设计内容纳入了区划控制，美国高等法院批准生效了俄亥俄州尤克里德?阿姆布勒社区区划法案，标志着区划开始成为一项法令。
3.1.3 1961年将土地开发利用控制与开发强度控制集为一体
1916年至1961年之间，由于纽约人口的急速增长及小汽车的普及，导致对城市住房的需求加大和城市交通系统的变化，1961年对区划法进行了改进，它是第一部集土地利用控制与开发强度控制为一体的用地区划法规。
本次更趋向于宜居、人文环境的塑造，主要包括奖励性区划规定（通过额外增加建筑面积的方式附件开放空间等公益性设施）、规划单元开发（对一定规模的片区进行总体人口密度、空地比及基础设施的需求）、容积率控制（首次引入容积率概念）、开发权转让（针对城市保护地段）。
3.1.4 1993年对区划进行了修订，将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定相结合
1993年美国对区划进行了修订，由于区划法的产生先于规划体系的形成，其发展过程也是寻求“法律”与“规划”结合的过程。因此，1993年的修订，将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定相结合，将使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机联系在一起。
3.2对美国《区划法》的管控要素
3.2.1土地利用性质的分类
土地利用性质的分类是区划法的核心，最初分为居住、商业、工业三类，随着城市的发展，社会与市场经济中的要素越来越复杂多样，区划法中增加了很多新的功能区，如混合利用区（商住混合区、商务商业混合区、建筑综合体等）、特殊功能区（具有地理特征和历史意义的地区，一定程度上的保护区）、有条件的开发区、群集建设区、鼓励性建筑区等。
3.2.2土地的开发强度
在分区的基础上，确定各类用地的建设控制指标，主要包括用地规模、建筑密度、院落规模、建筑后退、居住密度、容积率等。
3.2.3环境指标
主要对城市设计有关的指标进行控制，包括居住用地中关于植树密度、草坪、艺术街景、水景、各种设施设备等进行控制；商业用地中对橱窗、照明、广告牌等环境要素进行控制；工业用地中对噪音、烟尘、有毒排放物等对环境质量有破坏影响的因素进行严格控制等。
4.美国《区划法》对我国城市存量地区控规编制的启示
4.1增加国土空间规划中详细规划的层次，结合行政管理区划划分控规管理单元，并同步编制城市设计
在市县级及以下国土空间总体规划之下的详细规划层面，结合行政管理区划（如街道管理）划分控规管理单元。落实国土空间总体规划中有关强制性内容的落实，并整合各专项规划。在控规管理单元层面划定土地用途功能分区、高度控制分区、容积率控制区等，并对各控规管理单元进行开发可行性评估。在控规管理单元层面对单元总体指标进行控制，如单元总人口规模、总建筑面积、公益性设施的种类与规模等。在控规管理单元以下编制土地细分规划，对具体地块用途和开发建设强度等做出的实施性安排。
存量规划需要对垂直的空间体系进行控制，建议在控规街区管理单元编制相应深度的城市设计，将其纳入控规管理单元规划规划中。
4.2在土地细分层面结合用地权属和院落边界进行地块划分，完善指标控制要素
地块划分的依据要充分结合用地权属界线及现有院落规模等因素，减少产权纠纷及空间资源的浪费。地块指标控制要素中，在用地性质、用地规模、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标的基础上增加院落规模、建筑后退、环境要素控制等垂直空间控制指标，整合现状空间及城市设计控制要素。
4.3建立针对性的用地分类标准
可在不同的土地用途功能区内制定针对性的用地分类标准，如对于现状用地功能高度混合集中区，增加不同组合的用地混合利用区、建筑综合体区、商业商务中心区等。
4.4建立容积率奖励政策
对于地块的规划更新，需增加地块容积率等有商业升值性指标的规划行为，建立完善的容积率奖励政策，针对在现有建筑面积的基础上增加的建筑面积，根据增加的建筑量，附带需要贡献出的公益性设施空间或公众开放空间。对于容积率相对降低的地块，建立有效的补偿机制。使各产权方的利益尽力取得均等。
参考文献
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