蔡锋铭，朱根华，梁志卿
杭州智拓土地规划设计咨询有限公司，浙江 杭州 310030
摘要：国土空间规划作为新生事物，其对农业空间规划的编制思路、内容更是前所未有；本文从乡村振兴对农业空间规划编制要求突出农业空间兼容性、能有效支撑现代农业发展、合理保障农村产业融合用地需求角度出发；探讨提出基于乡村振兴要求的农业空间规划编制重点内容应包括强化粮食安全保障能力实现守底线、借鉴城镇空间编制经验实现等深度、创新全域土地综合整治显化要素资源价值；进而总结今后提高农业空间规划编制水平的建议: 探索创新以分区管治体系为基础的农业空间规划编制路径、探索构建以“分区准入+指标控制”为手段的农业空间用途管制机制、探索建立以“三调优两预留”为核心的农业空间用地动态调优机制。
关键词：乡村振兴；农业空间；空间规划
1.引言
目前农村土地利用存在空间无序等诸多问题，产生的原因是多方面的，但长期以来农业空间开发利用缺乏法定、权威性的空间规划引导管控，是其中最基本的原因之一，这是相关理论研究和实践分析农村土地利用存在问题原因的基本一致结论。故在当前建立国土空间规划体系背景下，要以适应农业空间土地利用、产业发展、耕地和生态环境保护特点为基础，深化创新编制适应乡村振兴要求的农业空间规划，发挥国土空间规划促进农村空间治理和结构优化的引领作用，提高农村土地利用支撑乡村振兴水平。
2.乡村振兴对农业空间规划编制的要求
2.1突出农业空间的兼容性
农业空间是一个多功能、开发与保护、生产生活生态于一体的复杂空间，一方面农业空间开发利用过程，保护始终是第一位的，落实国家永久基本保护任务，是国家藏粮于地于技战略实施的根本；另一方面是乡村振兴产业兴旺、生态宜居建设的空间载体，是支撑乡村振兴产业兴旺、生态宜居建设目标实现的物质基础。农业空间规划编制时应突出农业空间的这一兼容性特点，正确处理看待开发与保护，实现乡村振兴的“产业兴旺、生态宜居”。
2.2能有效支撑现代农业发展
乡村振兴的“产业兴旺、生活富裕”很大程度依赖现代农业的发展，相对于传统农业，现代农业广泛应用现代科学技术、现代工业提供的生产资料和机器设备，产业不断分化和融合，优势要素集聚和高效投入，从而对土地空间格局及品质的提出了更高要求。这也要求农业空间的规划编制能有效支撑现代农业发展，引导农村土地形成地域特征明显的利用格局，耕地与永久基本农田布局能适应机械化高效生产需要，要素保障能满足生产优质绿色农产品需要。
2.3合理保障农村产业融合用地需求
乡村振兴在强调耕地永久基本农田保护的同时，消除一二三产业融合发展用地保障在机制、政策、空间方面的障碍也是一个重要的方面。而农村一二三产业融合的核心是拓展农业多种功能和价值，延伸产业链，培育新业态。农业空间规划的编制要以确保国家粮食安全为前提，提供必要的用地保障支撑农业发展的合理利用，在重要农业平台应与予以定位落实保障，其余以点状用地为主，按粮食生产功能区等不同种植属性要求建立“用途准入+指标控制”的管制方式，在条件允许的情况下更应探索共享用地等方式。
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图2-1 产业融合用地共享布局示意图
3.基于乡村振兴的农业空间规划编制重点内容
3.2强化粮食安全保障能力实现守底线编制要求
实施乡村振兴战略，首要任务是确保国家粮食安全，耕地、永久基本农田是农村发展和农业现代化的根基命脉，是确保落实国家粮食安全、推动乡村振兴战略的前提和保障。农业空间规划编制的底线要求即是需要不断强化粮食安全保障能力。首先需要强化建设提升农业“两区”，严格保护已建成的粮食生产功能区，少占或不占粮食生产功能区，稳定粮食生产能力；并积极探索粮食生产功能区建成面积与要素资源分配相挂钩机制，进一步完善流转土地种粮补贴政策，提高粮食功能区建设和管护积极性。其次合理引导农业结构调整。以保质完成各级下达粮食播种面积，保障粮食自给率不降低为前提，按照稳粮、优经、扩饲的要求，大力推广“粮经结合万元千斤”种植模式，农业种养结合生态循环模式、农业与旅游文化结合发展模式、农业与科普教育结合模式等，统筹调整农业种植结构。最后有序探索农田产能储备区制度。实施藏粮于地于技战略，以农田产能分类管控为基础，分级分类保护重要农业资源；将优质耕地纳入农田产能核心区，确保粮食产能稳定；一般耕地纳入农田产能提升区，深化实施国土整治，不断提升粮食产能能力。
3.2借鉴城镇空间编制经验实现等深度编制内容
首先要深化农业空间格局优化研究，按照全空间、全要素、等深度的要求，充分借鉴城镇空间比较成熟规划编制方法、技术体系，深化农业空间格局优化和要素研究，按照保护好、利用好的总体原则，优化农业空间生产生活生态空间格局，建立健全农业空间资源保护开发整治协调机制。其次应加强现代化农业产业格局引领，改变以往农村空间规划缺乏格局引领的弊端。在梳理农业资源本底基础上，积极打造现代农业体系；深化以保障国家粮食安全为目标，粮食生产功能区为主导、重要农产品生产保护区为补充、特色农产品优势区为亮点的“三区”同建体系；同时借鉴城镇产业平台发展经验，创新农业经济开发区模式，用“二产的理念、三产的思维”开展高效生态农业，大力提升农业产业平台。最后在要素配置及支撑上，通过分级分类保护耕地、优化提升耕地布局质量，构建以永久基本农田连片整治工程为基础，以高标准农田为质量标准，以规模化高效节水灌溉为主体的高质量保护永久基本农田新格局；并根据产业发展需求和规划引导，建立农村产业融合用地弹性管控机制，分区分类保障农业产业融合用地。其中农业经济开发区、“一区一镇”等农业产业平台采用“定位+预留一般耕地”的方式，其余采用“清单管理+用地准入+规模控制”的方式保障点状用地需求。
3.3创新全域土地综合整治显化要素资源价值
“地从哪来”“钱从哪来”是乡村振兴需要解决的核心问题。比较可行的方式之一是利用农村存量土地建设用地规模大，人均用地水平高的现状条件，通过优化农村生产、生活、生态空间格局，盘活存量土地资源，高效配置土地资源，释放流量空间，一方面保障乡村振兴一二三融合发展用地需求，解决乡村“地从哪来”问题；另一方面通过建立完善城乡增减挂钩节余指标市场交易机制，实现资源的财产效益，解决“钱从哪来”问题。这里的关键问题是存量土地如何盘活，流量空间、经济潜力如何释放。应以全域土地综合整治推动乡村振兴，实现从农业文明到生态文明的华丽转身[1]；通过控制总量、盘活存量、释放流量，促进农房集聚，重构农业空间格局，加强农业空间与生态空间、城镇空间等的协调，提高规划的实施效率，实现山水林田湖生命共同体的协调发展，发挥经济、社会和生态的最大效益，有效破解乡村振兴“地从哪来”、“钱从哪来”、“人到哪去”等关键要素。以浙江省平湖市为例，通过“全域规划、全域设计、全域整治”，实现整治要素全覆盖，算好环境、生态、保护、民生、经济“五本账”，对农村生产、生活、生态用地空间进行全域统筹规划、统筹整治，有力推动了乡村振兴战略的实施，促进了美丽乡村建设[2]。
4.提高农业空间规划编制水平的建议
4.1探索创新以分区管治体系为基础的农业空间规划编制路径
在严格耕地和生态保护红线保护的基础上，探索建立农业空间管控单元划分及传导机制，构建以“规模+比例”控制为基础的用地结构优化方法；强化分区治理，在细化资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价成果前提下，借鉴城市设计手法，探索农业空间管控单元风貌管控设计指引，提高生态价值显化能力。
4.2探索构建以“分区准入+指标控制”为手段的农业空间用途管制机制
我国目前的用途管制制度以耕地保护为核心，制定了严格用途转用和耕地占补平衡的用途管制制度。按照新时代国土空间用途管制制度建设要求，构建农业空间全域全要素的用途制度，应立足农业空间生态系统的完整性，统筹考虑各类要素的功能及保护、利用需求，实现农业空间用途管制范围、要素和类型全覆盖。在严格耕地和生态保护红线保护的基础上，探索建立以各管控单元划分为基础，明确各管控单元准入条件、规模及比例等指标为核心的 “分区准入+指标控制”的用途管制方式；探索“点状供地”、“征转分离”、“整体供地”等多种征地供地方式；探索农林复合利用、农林旅综合利用的管控转换方法，提高生态价值显化、转化能力。
4.3探索建立以“三调优两预留”为核心的农业空间用地动态调优机制
在探索完善农业空间用途管制机制的基础上，应积极探索刚性管控为主、留有适度弹性的动态调优机制，合理规范保障粮食功能区等区域内支撑现代农业发展的少量点状为主用地需求。即在严格耕地和生态保护红线保护的基础上，建立永久基本农田整备区制度，探索建立“耕地、建设用地、永久基本农田”动态调优机制，提高规划弹性；探索建立流量指标、补充耕地预留台账制度，规划实施期间允许符合“分区准入+指标控制”管制要求的点状项目落地，精准配置资源要素。
参考文献
[1]孙雪东. 塑造以人为本的高品质国土空间[J]. 中国土地, 2019(1): 21-25.
[2]胡一婧. 关于开展乡村全域土地综合整治与生态修复助力乡村振兴的思考[J]. 浙江国土资源, 2020 (12): 40-42.