罗妍
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摘要：为解决城市规划与土地利用规划的协调问题，本文从阐述制约“两规合一”的主要因素入手，从明确基本原则、建立“两规”衔接机制等方面探讨了建立“两规”衔接机制的有效途径，建立跨部门合作机制，完善管理保障体系，引入ArcGIS平台支持，为解决两个规划之间的矛盾和政府部门的规划决策提供参考。
关键词：城市规划；土地利用；衔接问题
引言
“十三五”规划提出“推进新型城镇化和新农村建设协调发展”的目标，国土资源部随后于2018年启动新一轮土地利用总体规划试点工作，为两个规划的整合提供方向指导和实践依据。但由于“两规”在用地理念、部门、保障机制、统计标准等方面的矛盾突出，给“两规”衔接的研究带来了一定的挑战。
1制约“两规合一”的主要因素
1.1用地理念矛盾
从土地利用规划的角度看，工作重点是保护、节约和监管现有土地资源，优先保护耕地资源，实现土地资源在供给侧的优化配置和集约利用；从城市规划的角度看，其基本目标是实现城市的合理布局，协调土地利用供需矛盾，最终满足城市用地需求。在这种模式下，构成了土地利用理念中两条规则的矛盾，前者以优质土地资源为先服务于农业发展，后者则致力于通过外延来帮助城市建设和发展。以某市某区为例，城区低产田面积占耕地总面积的60%以上。虽然在随后的城市规划建设中逐步实施“征补平衡”政策，但仍存在复垦土地质量差、生产率低的问题，背离了土地利用规划的初衷。
1.2部门各自为政
从部门归属来看，两个规划部门分别是国土资源部和规划建设厅。这两个部门虽然属于同级行政单位，但其相应的规划是在各部门的内部行政体制下编制的。在这种模式下，两个部门之间缺乏及时的协调和良好的沟通，造成两个部门独立工作的局面，导致规划内容的重复和重叠，科学性不强，土地利用规划的技术性和可操作性低于城市规划，导致土地利用结构失衡，规划与现实脱节。
1.3统计标准不一
由于各部门的影响，流动人口未纳入城镇人口调查范围，城镇工矿用地和特殊用地未单独列出，纳入城镇建设用地范围。造成城市建设用地规模统计指标低于城市规划统计标准，没有统一的数据标准和协调的数据库。
2建立“两规”衔接机制的有效途径
2.1明确界定基础性原则，坚持城乡统筹兼顾
建立“两个计划”衔接机制的首要前提是明确基本原则，坚持可持续发展原则，确保实现土地资源的合理开发利用，保持社会经济发展与自然资源保护的平衡，实现综合效益；遵循资源与发展并重的原则，选择非农建设用地作为基本控制指标，科学规划城市建设用地规模和布局；通过实施城乡一体化原则，协调城市建设用地需求与供给侧约束之间的矛盾，提高城市土地利用集约度；还要坚持弹性原则，结合城市形态结构，严格控制人均指标，为城市建设和发展提供明确的方向。以某市为例，2016年初开始实施新一轮总体规划，城乡规划体系和“主控-副控”的传导机制已经建立。从目标指标、空间协调、系统引导和刚性控制四个维度和16个方面阐明区划规划指导的技术要点，确定“11＋22＋N”型专项研究，为科学规划奠定坚实的基础。
2.2建立跨部门协作机制，促进规划衔接融合
推进国土资源、规划建设部门协调配合机制建设，淡化部门界限，成立统一协调小组，将空间规划职能主体设置为协调小组，建立单一学科统一管理下的统一空间规划体系，建立部门间的沟通合作关系，减少部门间沟通不畅带来的问题，以解决分割局面带来的资源浪费和效率低下的问题，依托联动工作机制，构建“一张图”平台机制，提供多源信息支撑、业务服务共享、信息统计查询等功能，整合区域规划管理系统、城市空间发展特色，环境资源保护要求等要素建立SOA体系架构，安全规划的内容能够体现双方的共同意愿，更好地依靠业务协作来提高工作效率。以某市为例，该市建立了远城区“两规融合”的规划体系。依托综合“两个规划”法制骨干规划，实现区级规划与城市总体规划衔接，聚焦经济、社会、生态、环境等领域，编制多元规划内容，确定一段时期的目标任务，切实推动“两个计划”实施过程中各项工程顺利实施。
2.3健全管理与保障体系，强化公众参与力度
一方面，“两个计划”的运行和实施要有完善的法律保障。因此，国家层面应制定切实可行、可操作性强的法律法规，维护“两个计划”的权威性，确保“两个计划”的具体实施。另一方面，还要完善公众参与机制，贯彻群众路线，听取群众意见，在“两个计划”编制过程中，综合多方利益相关者的意见，提高“两个计划”编制的科学性和规划决策的公信力。以某市为例，2017年，某市启动新一轮“两规融合”，按照“多规融合”的要求，打造了以“四条线”为框架的国土空间管控体系，并围绕生态保护、永久性基本农田保护、城市发展边界和文化保护控制四条红线，建立了分级分类的管控政策和法律保障机制，依靠刚性管控筑牢城市发展的坚实底线。
2.4引入ArcGIS平台支持，实现统计口径统一
为实现“两规”在内容、技术和统计标准上的统一，应积极引进最新的GIS技术，更新传统的3S技术，确保分析手段满足“两规合一”的需要。具体来说，首先利用ArcGIS软件实现土地利用分类的统一。根据住房和城乡建设部《城乡土地分类与规划建设用地标准（1991）》的土地利用总图和图形文件格式，分析了不同土地利用类型的数值和比例，编制土地规划利用平衡表。然后将1991年版土地利用总体图转换为2011年版，完成土地利用类型价值和比例的统计，建立土地利用规划平衡表；同时，将国土资源部发布的《全国土地分类（2001）》土地利用图转化为《土地利用现状分类》（gbt21010-2017）版本，建立相应的土地利用平衡表，实现土地利用分类的统一。其次，运用空间叠加分析方法对“两个方案”进行叠加分析。首先对城市规划和建设用地中的二级用地类型进行转换，然后利用擦除和相交工具对两个规划进行叠加分析，分别识别两个规划中缺失的建设用地和农用地。最后，对两幅地图的差异进行比较和整合，对统一的“底图”进行分割和反馈。明确了城市总体规划中超出土地利用总体规划范围的建设用地和允许建设用地，统计口径明确。
2.5 创新并优化管理观念
创新始终是推动城市经济发展的动力，也是当前城市经济的核心。过去，大多数城市在发展过程中都经历了先发展后治理的陷阱，造成各种资源的严重浪费，成为城市经济发展的绊脚石。要解决城市规划与土地利用规划之间的矛盾，需要高度重视管理理念的创新和优化，确保土地利用规划与城市规划具有相同的管理理念。可以从综合管理和综合利用的角度来看待土地资源配置，提高土地资源规划的合理性和有效性，防止资源浪费的再次发生。土地规划部门成员在开展相关工作前，必须发挥自身的引导和引领作用，引导城市规划部门成员合理利用有限的土地面积，提高土地资源的空间利用率，坚守土地资源的使用边界，有效缓解我国土地面积的快速减少。城市规划部门成员在开展相关工作前，需要严格遵守有关规章制度，落实相关工作，在有限的时间内开拓思路，消除固有的偏见和困扰，切实配合土地规划部门的工作，确保城市经济与生态环境同步发展。
结束语
关于这两个计划是否一致的研究可以追溯到20世纪90年代。在新时期，两个规划的融合已成为解决现实矛盾、实现新型城镇化目标的重要途径。基于此，要坚持问题意识层层突破制约，依靠观念方法创新，部门联动协作，完善保障机制，加强技术支持等方式，实现“两个计划”融合的目标，更好地提高政府工作效率。
参考文献：
[1]吴启焰，何挺.国土规划、空间规划和土地利用规划的概念及功能分析[J].中国土地，2018，(04)：18-20.
[2]祖先明.土地利用总体规划与城市总体规划的衔接路径分析[J].科技风，2018，(25)：238.