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国内外流域规划对比及国土空间规划结合的思考

发表时间：2021/7/23 来源：《建筑科技》2021年8月中作者：徐文龙

[导读] 我国自1949年初期开始编制长江、黄河、珠江等流域的流域规划，对防治流域水文灾害，指导流域水利工程建设，开发利用和保护水资源起到了重要作用。

中国建筑上海设计研究院有限公司徐文龙天津市 300000

摘要：我国自1949年初期开始编制长江、黄河、珠江等流域的流域规划，对防治流域水文灾害，指导流域水利工程建设，开发利用和保护水资源起到了重要作用。但作为空间规划的一种类型，流域规划往往侧重于宏观指引和水资源本身，以“水”为规划单核心，与土地规划、城市规划等空间规划衔接不足，对河流周边土地利用开发和自然资源管控关注较少。2018年3月自然资源部成立以来，着力统筹山水林田湖草的空间管理，综合土地利用规划、城市规划等多个空间规划类型，形成一套从上至下系统完善的规划体系。山地城市因其地形的复杂性，在国土空间规划工作中可充分与流域规划进行结合，以流域为基本单元，将城市建成区域的开发管制与自然资源区域的用途管制有机结合。研究从流域视角出发，梳理国内外流域规划的发展历程，总结国内流域规划特点和面临的主要问题。在新时期国土空间规划中，提出流域规划与国土空间规划结合的思考。
关键词：国内外；流域规划对比；国土空间规划；结合的思考
        引言
       流域是一个具有综合特征的复杂生态系统，包括河流及其沿海农业、工业和其他生产系统的所有生态要素。在水系统串联连接下，流域的物理空间由于输水方便和生态环境的发展形成了相对完整的“生态圈”；经济和社会空间也是紧密相连的。这种系统的空间复杂联系要求流域规划不仅要强调围绕“水”核心要素的资源分配、环境保护和防灾，还要从“域”空间尺度进行流域可持续发展的战略拓展。中国流域管理虽然有一定的基础，但流域规划管理的综合意识仍然比较薄弱，不利于流域实施和空间规划。本文在此背景下借鉴国际经验，探讨了我国流域空间规划的体系建设。
        1流域立法未能体现流域空间的诉求
        流域立法是流域法治的基础和前提，立法质量的高低直接决定流域法治建设成效。从水环境要素治理向流域空间治理的转换需要法律提供有力支撑，流域空间的法律诉求体现为:在自然流域地理范围与行政区域边界不相一致的情况下流域空间范围需要法律加以界定，流域内生产要素的权属划分与资源配置需要法律提供依据，流域内自然、经济、社会复合关系需要法律进行调整，流域空间整体的持续均衡发展需要法律强化保障。这些都超出了我国现行水事单行立法的调整范围。从空间视角审视我国当前流域立法规范体系，可将其空间失语的症结归为规范等级与空间层级脱钩。流域法律的线性结构与流域空间的网状结构之间并未形成对应关系，流域空间关系并未映射于法律文本之中。
        2流域规划面临的问题
        综合对比国内外流域规划发现，国外流域规划起步较早，已进入流域多目标治理的层面，我国现阶段流域规划更侧重于宏观尺度的战略指引，以“水”为规划单核心，流域多目标统筹发展的实践较少，且与地方空间规划衔接不足。在流域规划方法上，区划指标选取主要是基于理论架构、专家意见和已有相关研究成果基础上的定性判断，主观性较强，需进一步提高研究的科学性。在流域综合规划环境影响识别清单中，受影响的环境要素包括水资源、水环境、生态环境和社会环境4个部分，对其时效性、可逆性和累积性的研究较少。在流域空间管控上，流域规划尚未建立有效的空间管控体系。作为我国空间规划一种类型，流域规划多年来与土地利用规划、城市规划等国土空间规划衔接不足，在空间目标传导机制、指标落地等层面，还未形成有效的空间管控体系。

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        3流域规划与国土空间规划的结合
        3.1明确在国土空间规划体系中的定位
        依据《若干意见》，流域规划是国土空间规划系统的一个“子体系”。流域规划可分为国家和省两级，在这两级，主要跨界河流流域的规划应与其他国家特别规划保持一致。例如，七个主要流域流域的流域规划需要自然资源部各部之间的协调，须经国务院批准，而长江和黄河等主要国家战略的规划则需要中央审查；主要流域省份的市镇和次级流域之间的流域规划是省一级的一项特别计划，以上游流域规划为指导。在这方面，还需要结合国家空间总体规划、城市、县和城市的详细规划和特别规划来传播指标；并就包括流域在内的流域规划政策的实施提供指导。此外，流域规划如何与《水法》规定的水资源规划系统协调也是一个令人关切的问题。综合流域规划和区域(或区域)规划是水资源规划系统的两个主要类别，高级别区域规划为该区域的流域规划提供指导。水资源管理系统中的流域规划和流域综合规划应在水资源之间建立综合协调和具体接口关系，而与水有关的关键指标应与水资源管理系统中的专业规划联系起来。
        3.2优化协调机制
        可持续流域管理还需要优化业务模式和平台-规划平台。作为流域保护的一部分，可以引进社会资本等以协助建立公私伙伴关系模式，例如在第三方环境评估机构的整个周期规划和监测指导下，将旅游企业引入沿海休闲项目的开发和运营，并定期发布绩效指标和环境评估报告这使得能够严格控制流域生态破坏，同时建立一个地面和空间基础设施信息平台和单一的规划地图，对于提高该国的空间管理能力至关重要，并可作为规范该国未来空间利用的基础欧洲在跨界流域收集和分享数据方面的做法表明，这些做法可以为各国之间的密切合作和联合管理奠定基础[23]，而且建立一个信息平台可以在以下基础上为各区域之间的协调与合作提供重要支持。
       3.3建立统一的流域管理机构和协调机制
        区域型机构作为流域规划编制的主体和法律实施的主体，是区域治理的重要基础。如美国田纳西流域管理局（TVA）是促进实现流域资源统一开发、流域生态协同保护的典范。首先，其行政职权高，是联邦一级的管理机构，具备管理、协调所辖七州的职能；其次，TVA机构性质综合，是集政府职能、国营企业、私人企业于一体的法人实体，其董事会成员涵盖综合管理、销售经营、电力供应、自然资源等执行机构，及各州、社区、受益方、配电商等利益相关方代表；第三，TVA享有联邦政府多项财政和政策优惠，管理局财产收入免税，可优先经营国家大型企业和电站，有自主债券发行权，使TVA的管理职能充分发挥。英国、法国、澳大利亚等国家也建立了水管理局、流域委员会等机构，对流域实行统一管理。
        结束语
        我国山地城镇众多，在国家提倡生态文明体制建设的窗口，打破以往各类自然资源要素管控空间重叠，管理事权交叉的问题，探索山水林田湖草统一空间管控的方法和路径。以流域为视角，通过梳理国内外流域规划的发展历程并总结其面临的主要问题，提出宏观、中观、微观三个层面的结合思路。宏观层面，流域规划在全国和省级层面充分衔接国土空间规划纲要；中观层面将流域规划多目标管控与山地城市国土空间规划结合；微观层面重管控，以"流域"单元为基础探索城市自然空间管控与利用。
参考文献
[1]李政,陈永,潘静雯.国内流域立法实践及其对制定长江保护法的启示[J].水利发展研究,2020,20(08):5-10+21.
[2]何耀龙.黄河流域规划与黄河流域系统治理[J].居业,2020(05):121+123.
[3]王新兵.长河流域生态修复治理规划探析[J].山西水利,2019,35(08):28-30.
[4]韩德飞.福建省小流域综合规划环评工作难点及对策[J].海峡科学,2019(07):44-47.
[5]钱名开,孙勇,费永法,陈竹青,平克健,周家贵.淮河流域水文设计成果修订研究[J].水文,2018,38(05):85-90.