国家电投集团新疆能源化工有限责任公司 新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市 831900
摘要：新能源发展在取得巨大成绩的同时，也亟待关注解决一些问题：一方面，如何增强新能源产业内生动力，提升平等参与市场的竞争力；另一方面，现有补贴政策推动了产业快速发展，但也面临补贴资金亏空逐年加大的困难，影响可持续发展。因此，就中国新能源发电成本历史变化和未来趋势以及相关外部成本等进行分析，提出有关政策建议。
关键词：新能源；度电成本；平价上网；政策建议；
新能源可持续发展需要依托自身技术进步和成本下降，降低补贴依赖，国家也提出了到2020年风电在发电侧平价上网，光伏发电在用户侧平价上网的目标。基于中国新能源发电成本历史变动情况分析和未来成本趋势研判，预测了2020年和2030年中国新能源发电成本，分析了未来平价上网情况，针对目前需要解决的几个关键问题，提出了促进中国新能源可持续发展的政策建议。
一、中国新能源发电成本变动情况
1.风电成本。近年来，中国风电全产业链逐步实现国产
化，风电设备技术水平和可靠性不断提高，风电场造价总体呈现逐年下降趋势，2015年全国风电单位造价比2012年下降了10%，就具体类型来看，分散式风电项目单位造价要高于大型风电场，主要是由于风电机组单价高、项目规模效应弱等。随着2016年风电布局的调整，中东部及南部地区新增装机规模占全国新增总规模的44%，同比增加了11个百分点，列入统计的四川、重庆、山东、河南等省份单位造价水平较高，使得2016年全国风电平均造价为8 157元/kW，略超过2015年。从地区差异来看，“三北”地区风电平均单位造价低于东中部地区，主要原因有：一是建设条件差异，中东部地区风电主要建设在山地和沿海滩涂，地质条件和交通基础差，风机基建和道路交通工程成本相对较高；二是用地成本差异，东部地区土地资源紧张，风电用地指标获取难度大、成本高。
2.光伏发电成本。随着光伏发电的技术进步、产业升级和市场规模扩大，中国光伏发电成本持续下降，单位容量造价从2010年的约20 000元/kW，降到2016年约7 000元/kW。就具体类型来看，分布式光伏发电造价比光伏电站高10%~20%。
二、促进中国新能源可持续发展的相关建议
1.国际新能源支持政策及启示。鉴于能源转型要求、政策框架、市场模式等方面存在差异，导致不同国家的新能源支持政策也存在差别。总体来看，目前多数国家采用固定上网电价机制（FIT）和奖励+市场价格机制（FIP）。丹麦激励政策配套有效。丹麦采取了包括碳税、碳排放配额、环保税、上网电价补贴、研发补贴、基础设施建设、风能行业支持等相关政策，推动风电发展。早期丹麦采取了装机基金和电价补助，要求新能源优先上网，后来则以固定上网电价与差价补贴为主要支持手段。西班牙价格激励“双轨制”。可再生能源电力上网实行“双轨制”。“政策轨”下，通过固定电价支持政策，保障可再生能源发电企业的基本收益；“市场轨”下，鼓励可再生能源发电企业在固定电价政策的基本保障下，更多参与市场竞争，获取额外收益。美国建立完善的税收政策，积极推广配额制。美国新能源产业相关的税收政策贯穿了产业的生产和消费环节。美国是第一个推行配额制（RPS）的国家。目前，已有29个州制定并实施可再生能源配额制。德国根据可再生能源发展阶段，及时调整支持政策。第一版可再生能源法EEG 2000版，确定了以固定上网电价为主的激励政策体系，可再生能源发电进入起步阶段。EEG 2004版进一步完善上网电价政策，并引入上网电价固定下调机制，可再生能源发电进入快速发展阶段。
EEG 2009版建立基于新增装机容量的固定上网电价下调机制，并通过补贴方式鼓励自发自用。在此期间，光伏发电投资成本大幅下降，上网电价下调幅度没有及时跟上，光伏发电迅猛发展。EEG 2012版进一步完善基于新增装机容量的固定上网电价下调机制，提高下调频次，鼓励可再生能源发电进入市场，同时也将小型光伏发电纳入系统监控范围。EEG 2014版首次提出通过招标确定光伏补贴额度，进一步推动基于市场溢价机制的光伏发电市场化，降低并逐步退出补贴。EEG 2017版全面引入可再生能源发电招标制度，正式结束基于固定上网电价的政府定价机制，全面推进可再生能源发电市场化。此次修订既是响应欧盟关于各国可再生能源支持政策的要求，也有实现可再生能源发展目标、降低发展成本的内在动力。综合分析，得出如下3点启示。（1）新能源发展初期需要依靠多种方式的补贴，实现规模扩大和成本降低的相互促进，提升产业竞争力，但也不应长期依赖补贴。各国均根据本国国情、能源转型目标进程和自身承受力，采取逐步降低直至取消补贴的政策导向。（2）引入市场机制可促进新能源持 续发展。通过招标制实现开发投资权的竞争，倒逼降成本；由于新能源发电边际成本较低，在充分竞争市场机制下能够凭借其成本优势保证优先调度，推动新能源优先消纳。（3）配额制在跨省区电力市场不完善的情况下可发挥重要作用，通过逐步提高配额要求，促进新能源在更大范围内消纳。
2.中国新能源可持续发展需要解决的问题。自“十一五”以来，中国逐步建立了涵盖上网电价、全额保障性收购、补贴基金、税收优惠等方面的新能源政策体系，促进了新能源快速发展，但也带来一些问题，值得关注。（1）补贴强度高，补贴资金缺口较大，难以为继。中国新能源补贴强度高，2016年风电和光伏发电的补贴强度分别约为0.17、0.53元/（kW•h）。截至2016年年底，补助资金缺累计缺口超过550亿元。（2）现行价格机制对降低成本和促进消纳的作用不明显。近年来新能源发电，尤其是光伏发电成本下降幅度较大，但政策调整滞后，标杆电价下调往往滞后于成本下降，加上以市场竞争方式确定的规模有限，从而使开发商自身降低成本的动力不足。此外，现行以标杆电价为主的价格机制仅对新能源开发商起激励作用，而缺乏对常规电源补偿调节促进消纳的激励措施。（3）缺乏对新能源引发的系统成本和对策研究，对相关方激励不足。新能源具有随机性、间歇性等特性，可信容量低，电力系统必须配备足够的灵活性电源，从而带来额外的平衡成本和容量充裕性成本等，目前对这些系统成本的研究不够，缺少补偿机制。目前中国正在探索建立相关的市场化机制，但进展不大。譬如，仅在西北地区开展了清洁能源替代自备电厂交易试点，辅助服务试点也仅限于东北、新疆、福建等地区。
3.促进中国新能源可持续发展的建议。（1）提高标杆电价退坡频次，加大退坡幅度，降低补贴强度；加强可再生能源附加征收管理监督，做到应收尽收，扩大基金规模；根据基金征收总量，确定发展规模，优化布局，调控年度增量，减少补贴亏空，不断提升新能源发展质量。（2）通过完善政策降低土地费用、税费等非技术成本，通过提高技术门槛引导产业升级和技术进步，内外结合，降低新能源发电成本；在开发容量和上网电量上引入市场机制，扩大以竞标方式确定的项目规模，倒逼成本降低；通过市场机制确定保障小时数外的电量和价格，并将收益与常规电源共享，善用市场手段促进新能源消纳。（3）重视并研究中国新能源并网引发的系统成本及相应补偿机制，在规划中应确保系统容量充裕度，未来煤电等调节电源利用小时数下降是大趋势，需要采用市场手段给予补偿；进一步出台“强制配额+绿证”制度，打破省间壁垒，实现更大范围内的绿证交易，推进更大范围内的资源配置。
总之，从国际经验看，新能源可持续发展仍需激发产业内生动力，促进技术进步和成本下降，减少补贴依赖，降低发展成本，需要建立倒逼机制，以实现新能源开发预期目标和融入大电网。
参考文献：
[1]王萍，浅谈中国新能源发展成本分析和政策建议.2020.
[2]刘秀丽，关于中国新能源发展成本分析和政策建议.2019.