西北政法大学 法律硕士教育学院
摘要：自21世纪以来，我国的城市化水平不断提高，政府之前所作的城市规划已逐渐满足不了城市的持续发展。在各地如火如荼开展城市新建设的浪潮中，一份合理的城市规划显得尤为重要。城市规划与每位市民的利益息息相关，但在以往的城市规划中主要以政府为主导，更多体现的是行政机关的意见，现实中公众参与到城市规划的现象则极为罕见。经济的发展和国家教育的进步引起民众自治意识的觉醒，公众参与到国家管理中的意愿也日益强烈。
一、主要概念分析
1、公众参与权
城市规划中的公众参与权是一种兼具双重属性的权利。一方面，公众参与权是各个多元利益主体为保障其合法的私人利益而享有的参与权，因而具有私权属性；另一方面，公众参与权是也法律赋予公民所享有的与保障公共利益密切相关的参与权，因而带有权力性质，具有公权属性。
公众参与权实际上是通过法律方式以表达为形式解决利益平衡问题。《宪法》第二条规定了公民有权依法通过各种形式管理国家事务，管理经济、文化事业、管理社会事务。因而可以看出城市规划中公众参与权是宪法赋予公民表达其合法诉求的权利，国家机关在处理公共事务以及利益争端时应当听取人民意见，为人民服务。
2、城市规划
《城市规划基本术语标准》中将城市规划的概念是为促进城市发展，对城市现有空间、资源等进行综合部署、合理安排。学术界认为城市规划是政府行使的一项基本职能、是会影响社会利益的公共活动。从城市规划这一词语中可以看出，城市限定了规划的范围，规划则是针对城市展开的一种活动，本文探讨的城市规划主要是从宏观角度政府行使公共职权开展公共活动；而在价值层面上，城市规划则是借助公权力，实现对公共空间以及资源进行合理配置的发展计划和安排。
二、我国城市规划中公众参与权的现状与问题
（一）城市规划中公众参与权现状
随着民主政治的发展，公民越来越希望以国家主人的身份参与到国家管理中去，而在城市发展进程中，这一意识则被反映到城市规划中；另一方面，社会主义市场经济制度和社会主义市场分配制度的确立使得社会分层逐渐拉大，各主体之间的利益冲突时有发生。因此，要想让政府能够更好应对急剧变化的社会，协调好各群体、各阶层之间的利益关系，行政体制亟需改革，建立完善的制度确保公众参与权有效落实。
然而这一改革注定不会顺畅，在这三十年的发展过程中，我国也摸索出了一些拥有成熟经验的参与方式。首先是召开专题会议，在城市规划中，由行政部门负责召集行政规划可能影响到利益的主体进行会议谈论，由规划部门先阐述城市规划方案，然后公众发表修改意见，虽然规划部门也会记录修改意见，可是由于没有采纳公众修改意见的强制性规定，该种参与方式早已沦为形式，与设立之初背道相驰，早已有名无实。
（二）城市规划中公众参与权问题
目前我国公众参与制度面临的问题主要集中在以下几个方面：
第一，公民自治意识相对薄弱，社会组织的自主能力不足。与西方国家较早萌芽的自治意识不同，我国数前年的中央集权封建制度导致民主思想僵化、缺乏参与意识。即使到了现代社会，人们理所当然地认为城市规划只是政府行为，没有认识到城市规划与自身利益和公共利益息息相关。同时，虽然我国经济发展迅速，社会主义法律体系也已经形成，但是对于公民自治权的立法保护相对缺乏，市民社会发展远远落后于经济发展，本就数量不多的社会自治团体大多还依附于行政部门。
第二，公民参与到城市规划存在法律欠缺。宪法规定了人民享有管理国家事务的权利，这是城市规划中公众参与权的宪法依据，但是权利的具体落实需要配套的法律予以明确。可是，目前在这条宪法依据之下并没有相应的法律对公众参与权予以保障，法律法规尚不健全。即使出台了《城市规划法》也多侧重于对行政规划部门职能行使的程序规范，以及规定城市规划方案在制定时各环节的操作方法。所以，在缺乏立法保障和明确授权的前提下，公众想要参与到城市规划中去几无可能。
三、我国城市规划中公众参与权的相关制度完善
城市的发展离不开市民，在进行城市规划时理所当然应当将相关公众的利益诉求考虑在内，只有这样才能尽可能保护每个市民的合法权益。所以既要确保公众享有实际的参与权利，同时应通过程序化、制度化的规定使得公众参与权能够具体落实。除此之外，还应当建立相配套的实施制度和监督制度，保证所通过的城市规划能够公正严格执行，同时对城市规划中的侵犯公众权益的行为予以监督，如此才能保证公众参与权有效落实到城市规划中的各个环节。
对城市规划的信息公开不仅仅是行政机关的一项基本职权，更是公众参与权行使的前提条件。而在我国信息公开的制度尚不全面也不具体，因此应当加快完善我国城市规划中信息公开制度。首先，在做出城市规划决定时，应当将该决定通过一些公众容易获得的途径公布，这样才有利于公众对所公开信息的掌握，例如可以通过公示栏、报纸、专门网站、广播、媒体发布等，这样才能提高获取公开信息群体的广泛性，提高公众的关注程度。规划部门所公布的规划决定应当是在专业人士的研讨下形成的方案，最好可以是多个可供选择的方案，并向公众提供多元化的讨论平台和渠道，切实保证公众的讨论意见得到反馈，在全面综合公众的讨论意见之后产生新的规划草案。其次，在形成草案到审核通过之前，仍然应当将规划草案予以多渠道公示，增加公示的时间，广泛收集公众对草案意见，规划部门对收集的意见进行处理，并详细说明采取意见或不采取意见的理由。
结论
在整个研究过程中我们可以发现城市规划的过程中不能缺乏公众参与，公众积极地参与到城市规划中不仅仅是为了表达自我利益诉求，满足个人利益，更为重要的是能够提高城市规划的科学性和合理性，减少城市规划决定带来的争议和冲突，避免公共利益的减损。
虽然目前存在一些问题使公众的参与权不能正当行使，但是我们应该相信，随着法律体系的完善、公民法治意识的提高、社会组织自治能力的进步，公众参与到城市规划的未来指日可待。