新疆自治区不动产登记中心 新疆乌鲁木齐 830001
摘要：目前，虽然我国针对宅基地提出了一系列政策，但是在实际执行过程中，宅基地的属性本质上并没有发生任何改变，其仍然属于农民住房用地。目前，我国宅基地有部分处于闲置状态和空余，这就大大浪费了资源。因此，为了提高资源的利用率，相关单位需要尽快落实集体土地所有权、保障农户的资格权以及房屋财产权，并且还需尽快对其进行改革。本文首先对宅基地立法政策改革进行简要阐述，然后说明了使用权制度改革情况，仅供参考。
关键词：宅基地；立法政策；使用权；制度改革
我国首次提出有关宅基地三权分置的文件是在2018年，该文件的颁布在很大程度上落实了宅基地集体所有权，其中也明确表明了宅基地农户的资格权以及房屋财产权，同时也对房屋的使用权限制放宽，这个时期开始了“三权分置”的现象，各个试点也对宅基地“三权分置”进行了实践，而且相关的学术人员也对宅基地“三权分置”的具体实行方式进行了探索。本文准备从宅基地使用权的立法政策以及权利等方面进行阐述，然后理清宅基地制度的改革状况，以期促进我国宅基地制度的改革。
一、宅基地使用立法政策的本质含义
（一）宅基地政策的确立
宅基地的使用权是具有社会保障属性的，其以集体成员的资格为前提。而且关于宅基地使用权，其本质是非常重要的，是具有农民集体土地所有权的，且两者之间可以相互并论，并不能够将两者分开，相反之，还可以从农民集体土地所有权以及宅基地所有权的本质上进行理解。集体土地公有制不仅在一定程度上克服了私人使用，而且也实现了人均平等享有集体土地所有权的益处。宅基地政策主要是集体成员在集体土地上建造房屋，而且满足居住需求，其本质上也就指的是宅基地的所有权归集体所有[1]。在1962年，我国国务院正式通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，其中明确规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。而且属于生产队的所有土地一律不准出租和买卖，违反即可追究法律责任”。1963年中央在前期发布文件的基础上有做了一些补充，其中明确规定社员的房屋归社员所有，宅基地以及包括没有建筑物的空白宅基地等都属于生产队，一律不准出租和买卖。当时的政策并没有明确提出宅基地使用权的概念，但是从社员对集体宅基地的使用权上能看出来，社员对宅基地的权利仅仅只是使用权利，并没有收益和处分的权利。
（二）宅基地政策的发展
最开始规范宅基地内容的是《农村人民公社工作条例修正草案》，但是由于其相对来说较简单，其中并没有明确规定社员对于宅基地的权利，且其中指出社员房屋所有权可以进行流转，但是并未规定流转的对象以及范围。直至20世纪80年代，国家对于宅基地的政策和法律才逐渐规范化。1982年宪法中明确规定，农村和城市郊区的土地，包括所有的宅基地、自留地、自留山等，在法律规定以内的均属于集体所有，没有特殊情况，任何组织以及个人都不可以随意将其租用或者非法进行买卖和转让。之后国家相继出台相关文件，2014年发布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作意见》，其中关于宅基地权益保障等方式进行了明确说明，还有宅基地补偿使用制度，完善宅基地管理制度等各项改革内容。2016年国家再次提出完善2014年提出的改革方案。2018年中央一号文件再次针对宅基地三权分置，尽最大可能保障宅基地农户的权益进行了明确，同时与之前文件内容相比较，也在很大程度上降低了宅基地以及农民房屋的使用权，但是其使用方式依然要遵守法律的规定，不得私自买卖。
直至2019年，中央一号文件针对宅基地的使用权以及改革进行了明确，其中提出要拓宽宅基地试点的范围，而且还应丰富试点内容，尽量使用限制的宅基地作为复垦试点。
二、宅基地使用权制度改革
（一）放活宅基地使用权
现阶段，我国针对宅基地的使用权还存在限制，比如农民在使用房屋所有权的财产价值时，必须要以集体成员的形式才能够取得和享有，而且本集体以外的人员不得对集体宅基地使用，这在很大程度上限制了房屋财产权的使用[2]。因此，要想真正的实现宅基地的使用权，一方面要避免宅基地使用的限制身份，另一方面是要使得农民能够退出宅基地的使用权，并且还应该实现住宅的价值。
一是需要针对宅基地的适用范围进行明确规定。随着我国GDP的快速递增，宅基地已经具有非常大的经济价值，除了满足日常居住外，还应当通过后期的发展改革使其真正的属于农民集体所有。因此，相关单位以及个人在使用宅基地权时，首先应该明确的界定清楚哪部分地表空间属于宅基地的规定范围；二是在明确界定宅基地地表空间后，拥有宅基地使用权的人才有权利将其进行出租，但是出租范围应该符合法律条件，而且不应改变宅基地使用权；三是宅基地使用人可以利用宅基地使用权获取一定的收益，比如可以将属于本人宅基地的空间范围内的房屋进行出卖或者出租，但是其房屋应一直保持完整，不能因出卖而消灭。总之，宅基地使用权最根本的目的是为民众提供住房保障[3]。
（二）落实宅基地集体所有权
一是农民集体有权利决定本集体成员的住房保障实现方式。根据目前相关宅基地政策，主要是按照“一户一宅”的原则来分配宅基地，这种方式有利于土地的集约利用，使得村庄的规模越来越大，并且也进一步促进了城镇化的发展；二是建立宅基地有偿使用制度。宅基地法定人为了获取一定的经济收益，其有权利将宅基地进行出租，但是应该符合法定租赁的方式。宅基地的本质是集体成员可以无偿使用的，但是在使用过程中为了减少不必要的矛盾，相关人员应该将其进行公平分配。但是，在实际中往往由于各种原因而存在宅基地分配不均现象，进而导致集体无法收取使用费，影响到集体整体利益[4]；三是建立集体宅基地空间经营权。宅基地主要是以住房为目的，但是随着城镇化的快速发展，宅基地已经向立体发展，也逐渐往自行开发宅基地方向进行扩展，比如开始在经营工商业、服务业以及建筑等方面进行使用。
三、结语
总之，宅基地的政策是决定我国宅基地使用权的，其主要是为农民集体提供保障住房，并且为其设定用益物权。宅基地制度的改革应当遵循宅基地的基本性质，并且还应按照宅基地的所有权、保障农户资格权以及房屋财产权适当的放活房屋使用权，科学落实集体宅基地所有权的宅基地制度改革。
参考文献：
[1]刘俊杰，岳永兵，朱新华.农村宅基地制度改革的政策演变与实践探索[J].江南大学学报（人文社会科学版），2020，19（03）：13-19.
[2]张盛良.我国农村宅基地“三权分置”法律问题研究[D].江西财经大学，2020.
[3]韩松.宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革[J].法学研究，2019，41（06）：70-92.
[4]陈璐，韩学平.农村宅基地使用权流转制度改革的立法完善对策[J].农业经济，2017（01）：79-81.