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摘要：以广东省云浮市“三旧”改造项目为例，剖析粤东西北地区“三旧”改造中现实与规划难适应、改造质量和效率不高、改造难度大需时较长等困境，通过研究相关政策以及采用适改性分析等手段，提出三大发展路径探索，以适应粤东西北地区“三旧”改造现实情况，推动粤东西北“三旧”改造工作，促进广东节约集约用地示范省建设。
关键词：三旧改造；粤东西北地区；问题；路径
引言：“三旧”改造是指由人民政府、农村集体经济组织土地使用权人或其他符合规定的主体，依据相关政策法规，在确定的改造范围内，对旧城镇、旧村庄、旧厂房中的低效存量建设用地进行整治、改善、重建、活化、提升及成片连片开发等活动。“三旧”改造是立足于我国国情与城市化发展进程的基础上，对旧城镇、旧村庄、旧厂房进行全面升级改造的过程，能够大程度提升土地资源的利用率，对于我国的经济发展具有重要意义。
一、粤东西北地区“三旧”改造困境和分析
2008年，省政府在国内首提“三旧”改造概念，同年，在十一届全国人大一次会议广东代表团会议上，国家领导人温家宝总理表态支持“三旧”改造，由此，“三旧”改造这一有这浓郁广东特色的“城市更新”议题在广东大地上拉开了序幕。[2]城市经济的发展，离不开项目引进，离不开土地指标。广东经过改革开放的快速发展之后，正面临着土地资源紧缺的难题。过分依赖新增建设用地的发展模式无法长久下去，每个城市均会面对土地指标不够用的窘况。至2019年5月底，珠三角地区共实施“三旧”改造48.04万亩，完成改造26.94万亩，节约土地10.17万亩，投入资金1.106万亿元。不断松绑的“三旧”政策吸引了超过60家百强房地产企业进行围猎，可见，“三旧”改造的政策和融资优惠，不仅在政府层面，在市场角度也是叫好叫座的，但为何同样的政策方针放置于粤东西北，就没办法形成城市发展的引擎从而引领城市的功能的迭代更新呢？笔者将以云浮为例，规划适用性、改造品质、改造跨度等方面对比阐述目前“三旧”改造在“粤东西北”落地的困难与挑战。
2015年以来，在省委省政府的统一部署下，各地纷纷委托规划院进行“三旧”改造专项规划。但近年来省政府及国家不断出台的利好政策，对地方政府、土地所有人及投资方不断减负解缚，新形势下的土地方及出资方意向实施的“三旧”改造用地范围与上版规划相比有较大变化。在项目实施阶段，因缺乏上层次专项规划支撑，严重影响了意向实施项目的推进工作，因此，确保“三旧”改造专项规划的持续适用性和使用灵活性是目前遇到的头号难题。
对比珠三角九市，粤东西北在项目落地、招商引资，甚至“大众创业万众创新”方面远远落后，这里引出了第二难题——落地项目主要以地产开发为主，改造质量和效益不高。以云城组团为例，2018至2019年落地实施的“三旧”改造项目主要是罗斗岗碧桂园、星耀华庭等地产项目，由于改造成本等原因，容积率、建筑高度、建筑密度等指标控制要求无法按一般地产项目指标落实，导致部分项目居住环境质量不高。局部地段由于“三旧”改造而短时间内大量增加的居住小区以及缺乏同步的设施配套建设，也造成了住宅库存压力大，设施配套不足等问题。
云浮现有纳入三旧改造图斑的土地面积约为7平方公里，但其改造类型均为拆除重建类。这种单一的改造方式成本高、建设难度大、改造周期长，同时难以进行连片改造，小地块的开发又难以平衡公服等公益设施的建设，导致城区越建越密，人越聚越多，降低了“三旧”改造的社会效益与经济效益。
二、“三旧”改造专项规划实施路径
通过近三年在云浮的“三旧”改造实践，对粤东西北地区进行“三旧“改造，从规划设计的层面上，笔者认为有三方面需要重点关注：
（一）通过适改性分析明确重点改造区域，指导近期改造方向。
粤东西北各地区在省委省政府统筹下有各自的发展需求和安排，进行专项规划时需要依据发展周期内本区域发展的规划和方向做出有侧重性的指导。通过构建用地适改性评价体系，从难易程度、规划预期、土地效益和改造意愿等方面对城市存量用地进行分析，挖掘出适合改造、需要改造的用地，以此作为“三旧”改造规划的初步判断依据，给政府部门的“三旧”改造工作提供一定的决策参考信息。同时根据用地适改性分析，划定重点改造片区，突出重点区域的规划引导。
“三旧”改造应以改造单元为空间单位实施项目统筹管理。坚持规划对“三旧”改造工作的指导，把“三旧”改造和产业转型、城市升级、历史文化保护等紧密结合。按照国土空间规划相关要求，强化规划引导功能，增强改造的科学性和可操作性。
（二）按照应纳尽纳的原则确定“三旧”改造对象
新编制的专项规划需具有前瞻性，以云浮为例，为全面贯彻落实市委六届四次全会“全面提升中心城区首位度”的决策部署，以及响应《云浮市中心城区“十三五”近期建设规划（2016-2020 年）》对云城组团“特色发展，改善品质”的规划要求，腾挪更多优质土地进行开发建设，为日后重大项目落地提供空间。通过动态的管理做到论证一批、淘汰一批、开工一批、建成一批。未纳入近期改造计划，未来可根据实际发展情况，将有微改造意向的老旧小区纳入“三旧”改造范围，并列入近期项目库。远期改造需结合土地市场需求和土地供应计划，有序推进“三旧”改造工作，维持房地产市场健康发展。根据城市发展的需要，优先推动南山河沿线及城市重点功能区的项目，以推动云浮市的城市品质提升与产业升级，加速城市空间格局的构建。
除照顾政府重点发展方向落地外，还需要具备规划指导生产的认知，将最新标图建库、近期意向新增项目以及通过适改性分析建议新增的三旧改造地块纳入规划，应纳尽纳，确保地块后续发展的弹性及生命力，为地块未来中长期发展预留改造发展空间。
（三）建立动态调整的近期项目库，同时细化公益性设施移交程序和实施细则，促进公益性设施落地
针对“三旧”改造项目周期较长的特点，应加强对规划范围内“三旧”改造的整体把控和谋划，科学制订“三旧”改造工作计划，包括分期推进的具体计划，以及近期项目库构建。通过严格管理和灵活的动态调整机制，有效保障改造工作有计划、分步骤、稳妥有序地开展，确保社会稳定，减小政府公共财政负担，实现社会经济的良性稳定运行。对近期意向项目进行筛选，切实可行的才纳入近期项目库，并要求对入库但未启动改造的项目责令退出机制，推动三旧改造实施。
以“同步规划、同步设计、同步建设、同步实施”的原则，确定公益性用地移交按照明确设计条件、编制移交方案、移交方案审定、公益性用地移交的程序执行。建议结合构建便利的“城市服务系统”的目标，优先安排公服及市政设施建设项目、对人居环境改善和产业转型升级有较大促进作用的“三旧”改造项目，根据市场需求及风险调控，结合地区发展特色，逐步推进“三旧”改造工作。
结束语：
城市建设需要转型升级，也需要更新改造，以便于向市民群众提供更优更强更好的生活环境和公共服务。诚然，粤东西北地区在“三旧”改造方面距离珠三角发达城市群，无论在改造经验和成绩上均存在一定的落差，希望通过笔者及团队在云浮的实践和理解，能为广东粤东西北其它城市提供一定的借鉴意义，更有力的助力广东的城市发展，为建设中国特色社会主义国家出一份力。
参考文献：
[1]苏伟文.三旧改造下生态地区城中村改造的困境与措施分析[J].居舍，2019.
[2]张清军.广东"三旧"改造工作的成效、问题及提升路径分析[J].特区经济，2018.