王瑶
（北京印刷学院马克思主义学院 北京 102600）
摘要：村民自治机制从上世纪80年代前后开始，经过理论酝酿、实践检验至今已形成自治、德治、法治协同发展的优良趋势。作为农村治理的必要原则，村民自治在处理农村事务中起到了极大作用保障了农村地区的和谐稳定。本文梳理了自建国以来的自治机制的演变，认为新时代应该统筹推进协调处理自治、德治、法治的关系。
关键词：农村治理；自治；德治；法治
村民自治从上世纪80年代萌芽发展，事实上，纵观整个农村治理和农村发展状况，村民自治是社会发展程度到一定水平下的必然结果，其也必然蕴含着社会发展的外部形势所迫和农村社会中内在因素使然。随着依法治国的深入推进市场化机制体制的发展完善，农村民主化的建设进程需要加速完善，村民自治制度就是一个解决和治理三农问题的重要方式。农村治理的发展方向和方式是遵循着国家发展大趋势、在时代潮流驱动下以及农村基层内部结构变化中调和出最能够解决农村发展和治理问题的解决方案。犹如王重贤所指出的，农村治理大致分为“政社合一”“乡政村治”“多元共治”三个阶段[1]。
1、村民自治在文件中酝酿
1.1 建国之后的艰难探索
中华人民共和国成立后，我们面对着一穷二白的现实状况从广大农村入手发展经济，用广袤的土地广泛调动的农民群众建设新中国的积极性。农业发展初期面临着治理环境封闭治理能力疲软，唯有从土地利用方式着手去巩固新生政权，党通过把控着土地的权属，将本身就作为生产资料的土地与广大劳动人民有机结合，颁布推行《中华人民共和国土地改革法》，继续土改运动夯实农村基层治理的基础。1956年基本上完成的改造运动给农业增添巨大优势，扭转农民无地能种的局面。党成功带领全国农民走上了社会主义道路，广大农村确立了社会主义制度，旧社会压在农民身上的枷锁被解除，迫切需要建立起新的适合生产力发展的生产关系，以保证、促进和持续农民生产积极性大幅高涨的态势进而促使作物生产量继续大幅度提升，农村走上农业合作化的道路。自《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》颁发之后，人民公社即被认为是农村的基层单位而非村支部[2]。因为农民不是生产资料的所有者仅仅拥有使用权，所以即使是最终确立的“三级所有，队为基础”体制，仍旧压制着农民劳动创造的积极性。不仅仅是计划经济高度集中下僵化体制的制度限制，而且长时间的集体所有致使人们受到互助合作、均等分配的想法而产生心理上的惰性在生产和生活中依然体现着。更为严重的影响是，公社脱离实际的干预农村发展和治理，严重违背生产力发展水平，简单追求农业生产数字，追求农业种植密度，浮夸、冒进的生产节奏不仅不满足劳动农民的物质需要压制农民在生产经营中的主体地位，而且挫败农民生产积极性损害其发展利益。正是农村社会经历了合作化和人民公社运动的客观存在，农村社会治理才有了一定经验从而促进村民自治的形成，从这方面看自上而下的促进农村政治民主的改革便是八十年代初期农村地区村民自治发展兴起的外部原因。
1.2 改革开放促使发展权力下放
相比较农具等其他工具类的生产资料，土地这一无可替代的生产资料必然成为农村改革的中心问题。农村受到计划经济的压制久矣，计划的弊端也日益暴露，农民劳动积极性受制度和法理上的限制不能全面释放，正是在国家需要转变发展方式和农民迫切需要土地改变自己生活条件的双重意愿的驱使下，剥离包产到户、包干到户的制度弊端家庭联产承包责任制应运而生。
十一届三中全会拉开了改革开放的序幕，以经济建设为中心促使政治民主化的发展。对于农民来说，最激动人心的莫过于土地的使用权和所有权的分离以及经营权下放。农户以依法、自愿、有偿等承包土地的所有用途，拥有了经济上的主动权从而带动了农村居民政治上的自治权的发展。围绕着这种责任制，农村配套的体制机制也急需改革，1982年通过的《中华人民共和国宪法》第111条明确规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”、“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”[3]。国家根本大法中的明文强调基层群众性自治组织，体现着直接体现着国家层面十分认可村委会组织这样富有智慧的基层组织形式。村民委员会组织提高到前所未有的地位反映的正式基层群众的意愿，体现的是党和国家对劳动人民劳动创造积极性的鼓励和支持。虽然82年的宪法还没有提及村民自治原则，但村委会组织的组织形式当中已经蕴含着这一原则，村民自治被法理语言描述已经是历史发展的必然事实，是农村改革浪潮中毋庸置疑的实践结果。
1.3逐步推进完善村民自治制度化法制化
1986年，国务院发文强调，农村地区要理顺组织、政府、企业三者之间的关系。乡党委要按照党章的规定和实行党政分工的要求，而不是包办政府的具体工作[4]。透露出党和国家对农村地区的发展前景的重视，表达了党和国家从全局出发解决农村地区临时机构多、基层组织作用被限等问题的决心和毅力，为之后的村委会组织法的颁布铺下辅垫。1987年11月24日，第六届全国人大常务会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，将村民自治上升到了国家意志以一种制度和法律条文的规定维护基层村民的政治民主和基层组织的发展方向，把村民自治原则从合情合理的习俗共识提高到合法合规的治理原则。此后至1998年，时任主席江泽民签署主席令，正式施行《中华人民共和国村民委员会组织法》。2010年及2018年两次人大会议对该法进行了修订完善和条文明晰。至今，村委会运作中村民自治已是必不可少的运行原则，发挥基层党组织战斗堡垒作用，提升村民自治实践，如河南省邓州市首创“四议两公开”工作法，完善村民自治的程序，推进基层治理直抵人心基层民主人人参与[5]。
2、村民自治在实践中接受检验
八二宪法之后，八三年中央一号文件提出把公社和生产大队分别改为“乡”和“村”的提议和意见，至1984年底，农村地区的公社基本变为过去式取而代之的是行政制度进入乡镇、村委时代，此后全国各地开始如火如荼的改制改革潮流中。乡镇一级行驶着基层管理权，村部一级施行村民自治。而事实上，夹杂着公社气息的乡镇一级在行政变化的大气候下不可避免的冲击和压制着在村民自治原则下村域中的职能和权限，村民自治还没有在农民的观念上形成结实的权利[1]。随着1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的文件颁布，1988年全国建立起882564个村民委员会[6]。村民自治在法理依据的支持下通过村委会的组织形式在全国范围内才有昂首挺胸、大胆创新的自主性。1998年正式施行《中华人民共和国村民委员会组织法》明确指出，村民委员会的组织形式、管理方式、行政职能、业务范围、遵循原则、惩戒措施和责任义务等等内容[7]。从1988年到1998年，这十年村委会组织涵盖着村民自治制度，以农村发展事实为依据经过实践的洗礼和时间的考验形成的一种科学的组织。村委会也在法律条文下正式成为农村地区深化改革的政治保障。2010年的修订后的组织法相比于98年，提高了“村民委员会按照便于群众自治”的排位，并且强调“有利于经济发展和社会管理的原则设立”拓宽了村民自治的有效性和自主性。而且“支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济”，加强“经济责任审计”，不单单限制于结构简单的集体经济[8]。随着本村经济组织的发展强大和驻村经济机构的发展，2010年的组织法特别重视村务监督机构，不仅明确机构职能而且对人员结构有清楚规定。参加选举的村民作了确切的规定，一方面保障保护在外人员的选举权利，另一方面支持在本地居住人员的政治参与权，尽力实现民主均等化。进入新时代之后，2018年宪法依然强调乡镇一级“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，继续推进和保护村民自治中的发展权利[9]。
乡村社会的政治经济变化由“三级所有，队为基础”改为推行“乡政村治”的局势既是时代环境变化积攒之后的必然，也是乡土小气候硬条件限制的偶然。囿于上世纪八十年代初期的政治社会环境，困于人民依然接受的小农经济下的族群现象，乡村治理体制在释放农民劳动积极性之后的变化就不再明显，这也是农村发展走向无论是人员还是产业空心化的起点。
村民自治也停留在少数关心政治的人身上，多数农村村民是在支持村两委工作后，又竭力加紧为生活奔波，集中表现为广大农民对乡土政治生活的“不感兴趣”。
2010年中央一号文件对此有着确切的描述，“发展和完善党领导的村级民主自治机制，规范村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序”[10]。这就是村民自治制度在当时走进乡土社会的治理体制之后，必然需要实事求是地根据传统村情、事实民情和本土文化进行合时宜的调整，保障村民合法权利，保护选举过程的公开透明，严惩通过公权力谋取个人私利的做法，加强完善规范村民自治的监督机制。
习近平总书记指出，“从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。”[11]在打赢彪炳千秋的脱贫攻坚战之前，党中央就从全局高度为农村社会注入发展动力。乡村振兴不仅仅是农民主体在物质上能够富足，正如十九届四中全会所指出的“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”乡村振兴也要从制度层面来补齐短板，通过制度化、程序化和法制化监督保障农村居民在解决本村内部问题的权利，是保障农民当家作主的直接体现。2021年中央一号文件24条指出，“充分发挥农村基层党组织领导作用，持续抓党建促乡村振兴”，以党的建设加强基层战斗堡垒的战斗作用。“积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，因地制宜、不搞’一刀切’”[12]。村委会作为村民自治制度的直接体现，以村党组书记担任村主任是对村民自治的重大关切，保障党的战斗堡垒能够时时刻刻同人民群众有密切联系，同时也强调地区根据实际情况再做决定，确保文件规定的初衷能够准确体现在基层。
3、自治德治法治统筹推进协同运用
村民自治作为一种未来的上升到制度层面的原则一直都不是单一的一种自治，其中必然是蕴含着德治、法治。还要受制于农村居民的宗族地位、经济地位和政治地位。十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，历经六年时间到十九届四中全会更加坚定更为明确的指出要坚持和完善中国特色社会主义制度。虽然村民自治没有被上升到制度层面，但一方面有法理依据，另一方面有实践需要，更有力的理论依据是这一原则既是农民行使自己权利的方式也是基层民主的体现形式。事实上，农民对美好生活的向往并不单单是城乡二元格局，更是农民农村社区中参政议政中的发言权受限，而相对矛盾的是农民的建议出发点是维护个人利益，而不是集体利益。这不仅仅是个人道德影响，而且是个人眼界受制于“一亩三分地”观念的限制，需要将明事理、有真言的农民群众纳入村民自治委员会让其发挥作用促进农村生活向好向善发展，而不能让搅屎棍、老鼠屎等害群之马为了一己之利给村委会徒增压力、浪费时间。农村问题是复杂的农民工作是难做的，在基本服务基本实现均等化之后主要问题是农村居民的利益交织，交织的矛盾点是土地。农民拥有土地的使用权，在村支部、村委开展工作的时候不得不考虑每个村民的合法权利，充分考虑每个农民的权利之后，总有村民站在为私利斗争的立场是试图兴风作浪，胡作非为，扰乱视听。
3.1 自治架构起基层治理的四梁八柱
在封建社会，中国乡村以族权为中心形成的差序格局不仅承担了乡村内部治理的中坚力量而且是封建统治阶级管理农村事务的得力助手。鸦片战争之后，在农村基层族权的影响力尚未受到大的限制，转而也成为了帝国主义统治农村的触角。三大改造完成之后，土地作为核心生产资料大大削弱了族权在农村基层的影响力。八二宪法之后，根深蒂固的族权似乎有了抬头之势，其表现为族与族之间的对弈与争抢。近年来，城市城镇反哺农村的效果明显，给农村地区提供不少发展动力，带来极大的发展机遇。十四五规划中提出“全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡”[13]。村支部是维护着最广大人民群众的核心利益确保村委会是村民自治中自我教育、自我管理、自我服务的平台不走样、不跑偏的战斗堡垒。如今，基本形成了党的领导下村民进行自治的模式，村党支部需要从保障群众知情权、参与权、管理权、监督权入手，按照“四个民主”统一党性和人民性，协调利益分配、化解村内矛盾。
3.2 法治承担了基层治理的底线任务
事实上，面对着农村天价彩礼、攀比心理、厚葬薄养等等封建陋习，自治、德治在其中发挥的作用不言而喻，虽然村民能够认识到人情往来带来的生活压力，困于所谓“脸面”问题道德规范俨然成为治理的弊端，自治也拿不出强制性的措施。因此，营造出良好的乡风、家风、民风仍然需要从法理层面作出硬性规定并作改良是当下所亟需的。
随着扫黑除恶专项斗争的深入进行，法治宣传逐渐深入人心，农村“人治”观念，村民自治中“权大于法”的想法有了很大改观。村两委的行政权力在法治的规则下有序运行，村民敢于为损害自身合法权利行为作出法理回应。农民作为农村的主体以《村民委员会组织法》为依托行使管理本村事务的权利，服务本村居民是满足其美好生活向往的重要环节。
3.3 德治充当了基层社会的润滑剂
封建社会的发展中形成的宗族至上和乡绅治乡，体现在农村是在不涉及村民重要利益时德治始终是农村村民最为常见的协调方式。作为一种道德规范，德治虽然不同于铭文规定的强硬立场，道德水平的高低一直是中国人民特别注重的交往基础。而且德治也是农村社会中最常用的解决矛盾的方式，而目前移动互联网时代下通过网络如抖音、微信、快手等平台的高质量文化产物的传播来此提高农民的知识水平和道德自律水平，将村民的单一的棋牌娱乐转化到政治社会生活参与中。德治是柔和融适的，拥有本土文化气息的道德规范在协调村里利益时总是比死板单调的条纹规定灵活的多，不仅在一定程度上润泽减少自治法治在规定上的摩擦，而且营造出村民间和谐美好的人际关系氛围。
4、结语
当前，农民实践上是不能承受强体力劳动的多病老人和正值童真既顾读书又忙嬉戏的小孩，这些农村中常见且面熟面孔、精壮劳动力外出务工被称冠名的农民工以及极少数因乡土产业发展壮大被称戏称农民企业家的人。他们不仅排斥城市中生活状况的拮据，而且普遍懊恼着留不住躯壳的农村。农村事实上，若不是些许乡愁竭力挽留人们心里的情感，梦里故乡农村已经成为留不住劳动力、追不到幸福梦的不毛之地。对于农业来说，是新一代农村人从事不了的行业，是留守老人体力不支的劳动，是外出务工的农民工不得不舍弃的内容。小农经济的习俗思想虽然停留在人民心里，而事实是农业已经交由村部，或租给的种植经济体或当作集体经济入股的参与。但随着农村人居环境整治与提升，乡村振兴战略的深入实施，未来农业区域发展后劲必然强大。当前“三农”问题的突出矛盾必然能够紧跟着社会发展前进的步伐而得到大幅改善。
从地域看，农村占据着国土的大部分。农村必然是生态文明建设的主阵地。乡村振兴战略是对农村地区发展开出的良方，民族要复兴，乡村必振兴，农村是民族伟大复兴的重要战场。农村地区的治理好坏，影响着中国发展的全局，村民自治机制能否准确实施牵扯的是农村地区的稳定状况。正如十九大和十九届三中全会强调“自治有效”，“坚持自治、法治、德治相结合”。只要统筹推进协同运用“三治融合”的治理方式，以人民主中心的发展理念就会在农民的政治民主化进程中切实体现，才会在保障每位村民合法权利的道路上阔步前行。
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作者简介：王瑶（1997～），男，河南人；北京印刷学院硕士研究生，研究方向马克思主义基本原理。