刘烈飞
（ 湖南涉外经济学院商学院 湖南长沙 410205）
摘 要：由于基层处于应急管理工作的第一线，基层政府在应对突发事件的应急管理机制上还存在着许多不足，加快基层政府的应急机制研究势不可挡。针对基层政府应对重大突发事件应急机制问题的研究，本文采用调查问卷，实地访谈，文献阅读等方法了解我国基层政府应急机制的现状。然后探讨基层政府应急机制存在的问题，包括预警机制、处理机制、恢复和重建机制三个方面，从中分析其产生问题的原因。再对这一问题提出解决的对策。从加强应急预案的管理、改善基层工作者的传统观念解决应急机制不完善的问题；加强物资储备机制、信息管理机制。
关键词：突发事件；应急管理；基层政府；机制
突发事件具有破坏性、不可预测性的特征，当突发事件发生时，需要政府在即刻间作出快速的反应，采取手段。而我国地域辽阔、民族众多，尽管如今交通工具快速方便，中央政府也很难在第一时间到达事件发生地，所以，我国政府在处理重大突发事件时遵循中央统一领导、各地方分级负责的原则，基层政府处于突发事件处置第一线，需要面对处理的突发事件更多，其危机管理能力尤为重要。因此对基层政府应对重大突发事件的应急机制的研究具有极其重要的意义。
一、基层政府应对重大突发事件应急机制存在的问题
现阶段虽然我国基层政府在应急管理方面取得了一定的成效，但是由于我国正处于经济转型的特殊时期，我国在基层政府的应急管理上还是存在着一定的问题。随着经济转型、社会改革的不断推进，原有的体制逐渐落后于社会的发展，在基层政府应急管理的过程中，主要存在着以下问题：
2.2.1 预警机制不完善
在基层政府的应急管理机制中，预警机制是其他应急管理机制的基础和前提，加强预警机制对其他应急管理环节起到指导性作用。调查统计显示我国基层政府的应急预案的方向大多为自然灾害和事故灾难，而其他重大突发事件便缺乏应急预案，典型案例是在2019年年底爆发的“新型冠状肺炎”，由于在公共卫生安全事件上没有发布相关应急预案，所以导致面对此次疫情的爆发处置经验不足。另外，我国基层政府在预警机制的建设上只停留在理论阶层，而缺乏实践经验，只出台了部分应急预案，缺少对相关人员的培训与演练。
调查表明：我国基层政府有53.23%的部门只出台了重大突发事件的应急预案，而没有对相关人员进行培训与演练，但也有38.21%的基层政府将理论与实践相结合，对应急预案内容进行培训与演练，另外8.56%的调查者表示不清楚。由此可见，基层政府的预警机制存在着较大的问题。
2.2.2 处理机制不健全
在应急管理工作中基层政府的危机处理能力很重要，但由目前我国危机管理现状来看，基层政府的应急管理能力还有待提升。突发事件具有不可预测性、突发性的特点，这便要求基层政府部门要做到迅速反应、及时有效的协调。调查结果显示，51.43%的被调查者表示基层政府工作人员能够迅速赶到现场，并灵活指挥，44.35%的表示政府工作人员没有及时赶到现场，也没能与各部门相互协调，4.22%的表示政府工作人员不仅没有及时赶到现场，而且还敷衍了事。由此可知，依然有个别基层政府部门在应对重大突发事件时，缺少时间观念，没有协调运作的意识，一意孤行。这种做法很有可能失去处理突发事件的最佳时机，从而造成更大的危害和结果。
2.2.3 恢复机制不完善
现阶段我国基层政府对突发事件的周期认识存在着差异，大部分部门认为突发事件的危机解除时便是危机处理工作的结束，从而忽视了危机应急机制最重要的部分，即灾后的重建与恢复工作。即使有人认识到了灾后的恢复工作，但也因为没有实践经验而无法形成长久规划，在危机的恢复时期仅仅是提供基本生活所需的物质上的补偿，在精神层面却是疏忽的，因此，这种解决办法往往是扬汤止沸，而这种现象在现实中也是普遍存在。基层突发事件的突发性、不可控性等特点又造成了不同对象对危机的承受能力不同，而我国基层政府对受灾群众的补偿往往是单一的，也就是说每个人的补偿是一样的，并没有将农村特困户、低保户等贫困人员纳入特殊处理对象，所以基层政府的危机恢复和重建工作还是存在着一定不足。
二、完善基层政府应对重大突发事件应急机制的建议
现阶段，我国正处于经济转型的关键时期，各类突发事件的频繁发生会使政府公信力受损，更会破坏社会稳定。基层政府处于突发事件应对的第一线，其应对突发事件的能力急需提升，并且建立完善的基层政府应急机制。重视基层政府在应急机制方面的问题，以基层政府为主体，从预警机制、处理机制、恢复机制三个方面提出建议解决应急机制存在的问题。
1.构建基层政府应急管理的预警机制
（1）建立基层常设公共危机应急管理机构
当前，我国农村地区发生重大突发事件时，基层政府往往是组建临时公共危机应对小组，而缺乏应对公共危机的常设机构。这种临时小组在处理公共危机的过程中，碰到了很多的问题，致使基层政府应急机制存在的弊端日益显露。现如今重大突发事件频发，建立基层常设公共危机应急管理机构迫在眉睫。在我国政府体系中成立这样一个常设机构，用以协调农村应急管理工作中的各个主体，从而对突发事件作出迅速准确的反应，减少应急管理工作指挥混乱现象的出现。常设应急管理机构的设立，对基层政府成功应对重大突发事件具有重大意义。
（2）加强应急预案的编制、修订和演练
在基层政府的应急管理过程中，最初要构建一套完整的、与实际情况相适应的应急预案体系，并依照具体情况不断修改完善。各级基层政府要防患未然，将各类有发生的可能性的突发事件都出台与之相匹配的应急预案。尤其是在突发事件频发的农村地区，更要协调好各种资源，因地制宜，制定适合当地的应急预案，上级政府要加强对基层各单位应急预案的出台和修订工作的引导，从而建立完整的应急预案体系。
加强应急预案的演练是民心所向，如果不对应急预案进行实际演练，它便只是一份文件，便不能发挥其真正的作用，加强应急预案的演习与排练，使其存在的缺陷得以显露出来，并及时进行修订和完善，从而避免、减少突发事件的发生。
2.完善基层政府应急管理的处理机制
（1）规范政府行为，提升政府威信力
在应急管理过程中，有的基层政府工作人员强横不正的工作作风使基层政府的公信力受损。
为改善这种现象，基层政府工作人员要依法行政，时刻规范自己的行为，在群众心中要建立良好的形象；政府要及时关注群众对突发事件的建议及看法，在处理突发事件、采取应对措施的时候，要尽量得到群众人民的支持与认同，改善群众对基层政府不好的印象。发生突发事件时，如果基层政府不能第一时间落实情况，积极投入到应急管理工作中，便会致使政府形象在群众心中大打折扣，采取的措施手段也不能得到群众的理解。基层政府只有加强自身的建设，坚持把群众放在第一位的工作原则，政府的威信力才会提升。
（2）树立危机意识，提升基层政府工作人员应急能力
应对重大突发事件，基层政府必须要树立危机意识，另外还要有能够科学有效应对危机的应急管理能力。基层政府工作人员要每时每刻绷紧应急管理的弦，不能有所松懈，要及时发现问题、解决问题，避免突发事件影响的扩大化。政府工作人员的应急管理能力直接影响到突发事件的应对效果，基层政府要防患于未然，在应急管理方面加强对工作人员能力的培训，加强应急管理安全教育的宣传，有效的、具体的、具有实用性的安全教育宣传是提升应急管理能力强有效的途径，在日常工作中注意这方面的宣传教育与培训，让基层政府工作人员在实践中提升自己的应急能力。
（3）成立专业应急队伍
突发事件的突发性、复杂性等特点对基层政府工作人员的专业性有很高的要求，要想迅速、有效的对突发事件作出反应，便急需成立一支专业的应急队伍。这只应急队伍，无论是农村群体性事件、公共卫生事件、各种自然灾害事故都可以胜任。我国基层政府成立专业应急管理队伍迫在眉睫，可以由政府工作人员、派出所人员等成立专门的应急队伍，平时多进行培训，可以胜任应对农村群体性事件、公共卫生安全事件等突发事件的发生。成立专业的应急队伍，可以避免突发事件发生时基层政府工作人员束手无策的现象发生，可以大大提高应急管理工作的工作效率。
3.加强基层政府应急管理的恢复机制
（1）加大政府财政支持
农村地区大多是突发事件的频发地，而农村地区又多数经济落后，为保证应急管理工作的顺利进行，要加大对基层政府的财政支持。基层政府需要根据以往的应急管理工作经验，根据当地实际情况，对当地突发事件进行大致的评估，依照评估结果对应急管理工作的预算做出编制，以得到政府足够的财政支持。除此之外，政府的财政支持机制要灵活，切不能只唯评估结果为标准，有时突发事件的破坏程度所需资金会超过应急预算，所以财政机制要保障在原有应急预算的基础上还要有足够的预备资金，以应对突发状况。最后，仅仅依靠政府的拨款往往是不够的，基层政府要积极联系当地的各大慈善机构等非政府组织募捐，拓宽应急资金的来源渠道。
（2）建立长期性恢复重建规划
基层政府在应急管理恢复重建阶段，不能只顾眼前利益，只想解决完当时的危机问题就算一劳永逸，必须不可偏废，开展更加完整全面的恢复重建工作，为人民群众创造出更加完美的发展条件，以保障大家的生活工作不会因为危机的发生产生的影响和后果而不能稳定发展。基层政府要充分结合当地实际情况，同时兼顾近期和长期发展的需求，制定出更加合理的救助办法，保证在应急管理的恢复重建阶段，每个人的救助程度是公平公正的，同时还要重视发展群众的救助能力，也就是我们常说的“授人以财不如授人以才”。最后，基层政府工作人员要树立长远的发展理念，不管是危机管理政策的实施还是执行，都要秉承这种发展理念，还要建立长期性恢复重建规划，给群众带来更长期的保障，以此来保证每次应急恢复重建工作的顺利进行。
（3）完善基层政府应急管理问责机制
当前我国基层政府应急管理工作坚持“党政同责、一岗双责”的原则，需要完善基层政府应急管理问责机制，由主要领导担任危机应对工作的第一负责人，将各地区分管领导作为直接负责人，层层递推，形成严格的应急管理监督机制。基层政府应急管理问责机制的建立，不仅仅是在突发事件处理后对负责人进行惩罚，更可以以此来警戒基层政府工作人员，改善其在应急管理过程中不作为的现象。在日常工作考核中，将应急管理工作表现纳入其中，奖惩分明，对在应急管理工作中表现突出、贡献巨大的工作人员予以奖励，同时对一些做事相互推诿、不作为，或是对危机处理不当的负责人进行事后问责，及时做出惩罚，甚至有触犯法律的行为要及时移交给司法部门处理，以免对社会造成不良影响。
参考文献
[1] 李岗.提升基层政府应对突发事件能力的对策建议[J].国家行政学院学报,2012(01):45-48.
[2] 陈光亮.提升基层应急能力,增强人民群众安全感[N].团结报,2020-07-10.
[3] 李全利,周超.4R危机管理理论视域下基层政府的危机应急短板及防控能力提升—以新冠肺炎疫情应对为例[J].理论月刊,2020(09):74-81.
[4] 王铮.突发公共事件基层应急处置能力建设研究[J].才智,2020(20):45-46.
[5] 张海波.提高突发重大公共卫生事件应对能力[J].群众,2020(11):65-66.
[6] 梁建春等.基层政府应急管理的现状调查与分析[J].武汉理工大学学报,2014(02):41-46.
作者简介：
刘烈飞（1984.11-），男，汉族，湖南郴州人，湖南涉外经济学院商学院教师，主要研究公共管理与教育管理。
赵 成（1972.01-），女，汉族，湖南长沙人，湖南涉外经济学院商学院教师，主要研究公共管理与市场营销。
基金项目：
湖南涉外经济学院教改项目《管理学原理》混合式教学的研究与实践（湖南涉外〔2020〕）、《管理学原理》省级精品在线开放课程（湘教通〔2019〕266号）、《管理学原理》线上线下混合式省级一流本科课程（湘教通〔2020〕9号）、《管理学原理》省级课程思政建设研究项目（湘教通〔2020〕233号）、省级普通高校创新创业校企合作教育基地（湘教通〔2020〕301号）湖南涉外经济学院人力资源管理专业及工商管理专业校级一流学科（湘外经院教字〔2019〕33号）建设阶段性成果。 湖南涉外经济学院教改项目工商管理专业综合仿真实训体系的建设研究（湘教通〔2020〕232号）湖南涉外经济学院教改项目经管类学生“双创”能力的培育与实践（湘外经院教字〔2020〕19号）湖南涉外经济学院教改项目民办高校应用型人才培养的考试改革研究（湘外经院教字〔2020〕19号）、湖南涉外经济学院金融学专业校级一流专业（湘外经院教字〔2019〕33号）