刘香、都群芳
上海城建置业发展有限公司 200030
摘要：随着中国经济的高速发展，城市化水平不断提高，大城市人口密度也逐渐增大，随之而来的交通拥堵问题日渐严重，城市中原有的交通系统和交通水平都逐渐不能满足城市发展的需要。因此，具备速度快、运量大、污染少、效率高的轨道交通项目就成为城市缓解交通问题的重要项目。但是轨道交通项目投资规模大、运营成本高，如何保持轨道交通的可持续发展就成为了当前需要解决的首要问题。
关键词：TOD；轨道交通；建设；可持续；发展
1、轨道交通建设中的TOD
轨道交通的正外部性及其对城市经济社会发展的带动作用，使政府越来越重视由它引导沿线城市开发建设或更新改造，这种城市发展的策略与实践被称为TOD（transit-oriented development）模式。
轨道交通对城市建设的引导机理，又大致分为两类。当轨道交通主要从人口密度较大的市中心区穿过，解决交通资源紧迫性问题时，其属于“客流追随型”线路，以解决交通为目的，有一定的客流保证，城市规划已基本定型，也已基本实施，TOD开发主要是站点的物业、商业开发，做一些诱导消费，增加一些票款外收入；另一种“公交导向型”线路主要指用新建轨道项目来引导新区开发或下位城镇发展的情况，以发展经济为目的，是“若要富，先修路”的新时期表达。“公交导向型”初期客流一般没有基础流量保证，需要沿线产业升级来导入人口，在发展经济的同时提升客流。但由于这种线路是通向新区或下位城镇，其沿线规划调整相对容易。海宁政府在这方面做了尝试。
香港80年代前是客流追随型线路，80年代后是公交导向型线路，通过轨道交通的建设带动沿线人流的增加，带动整个社区的发展和整个经济的增长。
2、TOD模式的成功典范-香港
TOD模式的研究最早起源于美国，但最成功的案例却在香港。自1973年开始，香港利用轨道建设的良好契机，借助TOD模式带动新市镇（卫星城）开发，建设了庞大的新市镇族群，包括荃湾、元朗、将军澳等9个新市镇，居民人数超过300万，“消化”了香港近30年来新增的几乎所有人口，同时借助TOD模式，香港地铁成为了世界上最赚钱的地铁公司。2015年，香港地铁全年收入417亿港元，利润达131亿港元。
香港地铁公司在TOD模式中扮演不同的角色：首先，港铁是专业的地铁建设运营商；其次，港府在该模式运作中赋予港铁相关主导职能，这基于香港地铁公司本身具备专业且系统的综合能力；再次，港铁同时也是专业的房地产开发商。在政府、香港地铁公司、房地产开发商三个主要市场参与者中，香港地铁公司扮演了“向上承接政府战略，向下启动市场资源”的角色，成为整合政府与市场资源的平台。
3、客流追随型TOD模式在中国的尝试
任何城市发展模式都不能简单生硬的照搬，必须根据当地的政治制度、经济发展和社会文化的具体情况进行量身定做。通过比较中国内地城市与香港的区别来探寻国内客流追随型TOD模式推进过程中遇到种种困难的关键因素，以此思考可能的解决方案。
3.1 土地的转让方式不同
根据国内相关政策规定，土地属于工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地铁上盖物业是属于经营性用地所以必须走招标、拍卖或者挂牌的方式获取，其土地的价值已经通过市场完全反应，这与香港有本质的区别。香港政府协议出让地铁沿线土地给香港地铁公司，而且协议的土地价格不反映地铁建设产生的土地溢价。
3.2 土地出让的收益分配不同
根据国内相关政策规定，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理的规定，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”，并在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况，所以地铁上盖土地使用权的转让收入是直接归土地储备中心管理，这与地铁公司是完全不同的部门。而在香港土地的收益分为两个部分：一部分是不反映地铁建设给沿线土地带来的升值的价格，这部分收入归政府；一部分是地铁建设给土地带来的升值收益，这部分通过后续的物业开发一起直接反哺给地铁公司。
3.3 项目建设审批流程不同
国内地铁建设项目与上盖物业开发项目是属于不同性质的项目，地铁建设项目属于公益性项目，而上盖物业开发项目属于经营性开发项目，这导致其项目的审批主管部门及流程不同。地铁项目是各个省发改委审批，而上盖开发项目由各个地方政府审批。目前这两块的衔接存在较大的障碍。而香港的地铁建设和沿线物业开发的审批流程是统一的。
3.4 土地使用规划管理方面存在差异
在香港地铁建设与物业开发是统一规划的，而国内在进行联动物业开发时，是先按地铁的专线规划（市政用地）拿地，拿地后用市政用地的形式去动迁，动迁完成后再申请土地的使用性质规划调整（从市政用地调整到经营性用地），这样往往会需要一到两年的时间（这个时间周期对地铁的影响十分大）。另外由于土地性质不能一步到位，存在后期规划调整，这样会引起地铁基础结构的设计调整（特别是上盖物业的开发），进而影响地铁的建设进度。在地铁进度比较紧张的情况下，会直接导致上盖物业开发项目的搁置。
3.5建设规范和技术规范不同
内地的物业开发规范和地铁建设规范都是较完善的，但当地铁和物业进行联动开发时，特别是地铁上盖物业开发时就存在问题，而在香港已经有关于地铁与物业联动开发的一整套的规范和技术方案。另外其他的技术规范也存在差异，例如根据环保要求，工业和住宅需要500米的间距，这个是水平的间距，而进行地铁停车场上盖物业开发时，地铁的停车场是属于工业，其上盖做住宅开发，项目的环保政策审批就存在问题。另外消防、绿化、抗震等技术要求也存在同样的技术规范问题。
4、公交导向型TOD模式在中国内地的尝试
公交导向型TOD模式在中国内地也进行了相关的尝试，但由于土地流转等政策障碍，推进中遇到了很多的问题，下面以海宁杭海城际铁路PPP项目进行分析说明。
4.1 海宁杭海城际铁路PPP项目基本概况
海宁杭海城际铁路PPP项目是《浙江省都市圈城际铁路近期建设规划》于2014年12月17日获国家发改委批复同意在未来浙江省内将建的11条城际铁路之一，属于首批国家级PPP示范项目。杭海城际铁路沿线经过了杭州市余杭区，海宁市的许村镇、长安镇、周王庙镇、盐官镇、斜桥镇、海宁主城区，线路总长约47.722km，设站12座，总投资约为138亿元。项目分两期进行，第一期建设余杭高铁站至海宁皮革城站，共长40.5km，全线共设9座车站，总投资约126亿元人民币，其中城际铁路项目建设投资约103亿，项目资本金约52亿。
海宁市政府准备利用PPP模式建设营运杭海城际铁路进行投资建设。基于香港的成功案例，海宁市准备学习香港地铁TOD发展模式，利用城际铁路沿线的土地开发来弥补城际铁路的建设成本和运营成本。同时以城际铁路为主轴，引入先进制造业、服务业、旅游业等特色产业，通过沿线特色小镇开发建设，带动商业综合体开发，助推海宁产业的转型升级，促进海宁市经济持续健康发展，达到城际铁路建设营运与沿线产业物业的协同发展。
图1：城际铁路作用示意
在项目资金平衡方面，根据海宁市经济的现状，市政府准备以许村镇站、海宁高铁站、长安镇站、皮革城站四个站点4800多亩土地的综合开发收益来平衡杭海城际铁路的建设成本。要求土地分五年出让，土地出让根据供需与价格相结合的方式合理选择地块。
营运期社会投资人负责运营管理、设施维护和资产更新及站点的商业经营，并通过特许经营权获取收益收回投资，运营票价实行市政府统一定价管理。《特许经营协议》中约定初始价格，以后可根据运营成本、CPI、工资、电价等因素进行的测算票务收入。若实际票务收入低于测算值，海宁市政府就其差额向项目公司进行补偿，反之，市政府参与项目公司分成。
4.2 海宁杭海城际铁路PPP项目推进中遇到的困难
4.2.1 海宁杭海城际的资金平衡问题
由于海宁市政府对后期可能存在的运营缺口给予政府付费的方式弥补，那么杭海城际铁路PPP项目是否能够成功推进的关键是所收储的土地产生的纯收益是否能够平衡杭海城际铁路的建设成本。
海宁位于浙江省北部，户籍人口66万，总人口约100万。城际铁路开通后将促进人口区域转移，根据海宁所处的区位条件及现实情况，其人口增加主要分为迁移人口、产业人口和新型城镇化人口。经测算，至2030年，杭海城际铁路沿线城镇常住人口将导入61万人，其中迁移人口占18%，产业导入人口占52%，新型城镇化人口占30%。再根据人口的导入，对杭海城际铁路各站点周边居住及商业用地需求进行测算分析，测算结果是至2030年许村镇站、海宁高铁站、长安镇站、皮革城站的未来的居住用地和商业用地需求增量3500亩左右。这与项目之初提出的4800亩相差了整整1300亩，这会造成未来四个站点的土地供大于需求。另外从土地开发时序上，测算是到2030年，与市政府要求的未来五年就需要将4800亩全部出让结束，这就可能导致开发强度与人口增量的不匹配，要么房地产商对物业进行过度开发形成库存，要么无法招标到房地产商进行土地开发。从这样的情况看，以许村镇站、海宁高铁站、长安镇站、皮革城站四个站点4800多亩土地的纯收益不能平衡项目的建设成本。
4.2.2 走通轨道交通沿线土地转让收益反哺轨道交通建设路径的问题
海宁杭海城际铁路PPP项目中市政府准备利用沿线的土地开发来平衡城际铁路的建设成本。具体方式是准备把土地的开发和地铁的建设捆绑直接打包给社会投资人。但根据国家土地相关政策，经营性用地必须走招标、拍卖或者挂牌的方式获取土地使用权，地铁上盖物业正是属于经营性用地所以必须走招标、拍卖或者挂牌，同时土地收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。所以海宁市提出的“轨道+土地”捆绑的方式在政策上存在障碍，项目无法进入实施阶段。这也是海宁杭海城际铁路PPP项目推进缓慢的原因之一。
4.2.3 海宁杭海城际铁路PPP项目优化建议
（1）增加收储土地面积
杭海城际铁路项目的建设后期运营需要大量的资金投入，基于许村镇站、海宁高铁站、长安镇站、皮革城站四个站点附近人口增量对土地的需求有限，为使得杭海城际铁路的建设和后期的运营有较充足的资金保障，我们建议政府在可行的前提条件下尽可能的多收储沿线具有开发价值的站点周边土地作为杭海城际铁路项目的专项储备用地。
（2）二级开发税收纳入城际轨道财政专户
土地二级开发的利润属于开发商，但政府在其中也有一块收益，那就是二级开发商在二级开发过程中取得收益时所支付的相关税费。我们可以认为轨道交通的建设对站点周边的土地的价值有很强的外延影响力，随着轨道交通的开通与成熟，将为站点周边物业带来更的人流。为了进一步保障杭海城际铁路的建设资金和后期的运营资金，我们建议把轨道交通储备土地二级开发所产生的税费也返回到轨道交通建设中。
（3）合理安排开发时序
在土地开发时序上，我们建议相对成熟的站点优先开发，其余站点延后开发，在延后的专项储备土地具备开发条件后，可由政府设立开发公司自主开发，开发好的物业以租赁为主，以形成稳定的现金流作为运营期补贴的资金来源。
（4）争取中央、省级及市级财政补贴
海宁市还可以积极争取中央、省级及市级财政补贴，以确保政府出资部分的资金能按时到位。
（5）设计合理的交易机构
交易结构反映了整个项目的交易思路，下面是作者为杭海城际铁路项目设计的交易结构图。
图2：杭海城际铁路项目交易结构图
5、总结
轨道交通将是未来城市解决公共交通需求的主要方式，TOD模式将轨道交通的正外部性进行合理的内化，提高轨道交通的经济效益，促进轨道交通的可持续发展。香港是最成功的TOD案例，但中国内地城市由于自然禀赋、土地政策等因素与香港完全不同，在实施TOD反哺轨道交通建设时，必须根据当地情况进行合理规划，同时根据政策要求制定合理方案走通轨道交通沿线物业综合开发收益反哺轨道交通建设的路径。
5.1 促进轨道交通沿线产业升级，提高客流量，规划必须先行
香港TOD模式的成功得益于香港的人口稠密，同时也得益于港铁对沿线物业开发的合理规划及定位，通过物业来引导人流，而人流反过来促进物业发展，进一步发展的物业又会吸引更多的人流，这样形成良性循环，并最终提高轨道交通沿线物业的商业价值，同时也提高了轨道交通的客流量。中国内地在推行TOD模式时，也必须注重早期的物业（或产业）的规划，合理的规划是项目成功运行的前提。
5.2 引入专业的咨询机构
考虑到TOD模式下轨道交通建设涉及的业务复杂，需要在项目前期引入专业的咨询机构。在实践中，政府和社会投资人也认识到专业咨询机构的重要性，例如在杭海城际铁路PPP项目中，海宁政府和有意向的社会资本分别聘请了ACOM、普华永道、德勤、同策等咨询公司，分别就产业定位、物业开发等内容展开了工作。
5.3 对咨询方案进行整合
由于不同咨询公司擅长的专业不同，其研究的侧重点也不同，为了更好的整合各个咨询公司提供的不同方案，最大限度的发挥咨询公司的支持力量，需要拥有专业人才的平台来进行方案整合，可以是当地政府，也可以是社会投资人。
5.4 对资源进行整合管理
香港TOD模式的成功离不开港铁公司在这个过程中扮演的“向上承接政府战略，向下启动市场资源”的角色以及其所具备的专业能力。那么国内城市进行TOD模式促进城市开发时，也必须构建出类似港铁公司这一角色的平台企业。由该平台或企业对项目进行全方位的资源整合，包括项目的投融管理、建设、运营、物业或产业的招商等。这一平台或企业可以由政府组织，也可以由有能力的社会资本组织实施。但由社会资本组织时，政府必须参与其中，因为招商环节可能会涉及到当地的税收、产业配套等一系列公共服务，这必须得到政府政策上的支持和帮助。
5.5 建立轨道交通专项财政账户
根据国家土地流转的相关政策，沿线物业综合开发的土地必须通过“招拍挂”转让，同时其收益进入地方国库。基于沿线地块“招拍挂”是在轨道交通项目实施后进行，其市场价格反映了轨道交通建设所带来的正外部性影响因素，所以作者认为沿线地块转让的纯收入是可以反哺到地铁建设的财政收入。为了将轨道交通沿线的土地转让收益反哺轨道交通建设，可以考虑设立轨道交通土地储备分中心，再建立轨道交通专项财政账户（明确资金来源及用途），专门吸收轨道交通土地收储分中心转让土地产生的纯收益。只有建立了轨道交通土地储备分中心及轨道交通财政专户，才能走通“轨道交通+土地捆绑”的投融资途径，实现项目的可实施性。
5.6 综合开发税收纳入轨道交通专项财政账户
轨道交通的建设为物业带来了人流，实现了沿线物业的价值增值，但是由于轨道交通投资建设成本较大，为了扩充轨道交通建设资金，可以考虑将沿线土地二级开发过程中产生的相关税费也纳入轨道交通财政专户。因为轨道交通的建设对站点周边的土地的价值有很强的外延影响力，随着轨道交通的开通与成熟，将为站点周边物业带来更的人流，实现价值的进一步提升。
总之TOD模式下的沿线物业开发尤其是地铁上盖物业开发，一定要根据未来城市不同阶段的人口规模与沿线客流预测来分阶段有序开发，避免投资浪费加重财务负担。同时轨道交通建设只有做到资金平衡，才能做到自身的可持续发展和促进当地经济。同时政府相关部门要协调处理由于土地政策给TOD物业开发带来的政策阻碍，设计合理的交易结构，为TOD的成功推行保驾护航，实现TOD开发反哺轨道交通建设。