东莞水乡特色发展经济区规划和土地测绘中心 广东省东莞市 523000
摘要：《东莞水乡特色发展经济区城乡总体规划》的编制和实施，会给水乡经济区带来新机遇。如何以规划为指引，在发展中寻求“利益共享，责任共担”的良性模式；如何在原有利益格局基础上兼顾各利益相关方的合理诉求。基于这个目的，本文从水乡经济区的现状特征出发，分析了本次规划实施过程中可能面临的利益冲突以及因利益冲突而对规划“落地”可能造成的不利影响，试图从机制和制度安排的角度，寻求规划实施中利益协调的策略和措施[1]。
关键词：规划实施；利益协调机制
改革开放的前三十年，广大珠三角地区的各个乡、镇、村、社，都成为了城镇建设、园区开发、招商引资的主力军。这场蓬蓬勃勃的改革与开放，使众多的村镇实现了“富裕梦”，但伴随而来的，是城乡建成区的快速蔓延、土地资源的快速消耗以及环境质量的迅速恶化。今天的东莞水乡经济区，是前三十年“珠三角模式”的真实写照，这个地区曾经历了高速发展带来的实惠，也经历了人口迅速积聚所造成的烦恼，今天，环境的恶化、产业的渐现衰迹、空间的支离破碎，倒逼当地实施统筹发展、产业转型升级以及环境治理重塑。
一、现状特征
（一）镇村为主体，发展粗放。镇、村作为招商引资、基础设施建设的主体，规划缺乏，管理缺位，协调乏力。“镇镇开发、村村开花”的结果，直接导致了空间破碎、布局散乱、建设标准低、土地过度消耗的粗放结果。
（二）产业结构面临巨大的调整空间。水乡各镇均布局有造纸企业，造纸产业成为这些镇域经济的重要支柱产业。沿水地区开发无序粗放，各镇利用江河水系环境容量较大的优势，无序布局了大量废水、废气、沙石等类型企业，建筑的简单搭建和加建，使岸线利用粗放，与“水乡风貌”相悖，与河岸地区应有的价值不符。部分园区空置严重、亟待转型升级。
（三）水环境质量不容乐观。水环境恶化主要来源两个方面，一是工业污染，因水乡重点发展地区存在大量高污染、高能耗的企业，部分企业违规排放，导致流经工业区的局部河段出现“黑河”、“臭河”，现状大部分内河涌水质为Ⅳ-劣Ⅴ。二是生活污水的直排。早期建成区特别是本地居民区，污水管网建设多数严重滞后，导致生活污水直接排放，大量未经处理的污水通过内河涌直接污染主河道。
（四）农村基层经济基础弱。收入来源少，自造血能力差，是农村基层经济基础弱的主要原因。过去农村基层经济的收入来源主要有两个部分，一是过往征地的补偿款，二是“两租” （租地、租房）经济。征地补偿款往往很快就以分红、福利社保、医保等形式分配、支出殆尽，留作村集体统筹的部分一般所剩无几。“两租”收入基本成为当前农村基层集体经济的主要来源，仅仅依靠“两租”经济模式，很难支撑农村集体经济的成长性，影响可持续发展。
二、规划调整可能引发的利益冲突和矛盾
规划采用“减量规划、开发权转移”的模式，是一种改革的尝试。但大动作的资源再调配，必将涉及到多个主体，影响面较广。
（一）镇层面的问题。按照规划构想，新一轮发展布局与相关镇既有的发展思路、与镇级政府的利益诉求、与镇与镇之间目前自然增长所形成的平衡状态，将形成较大反差，很可能导致镇与镇之间出现“肥瘦不均”“建退各异”等现象。发展与不发展将直接关系到各镇未来经济总量和排名，也会影响到相关镇可支配财政收入这一关键利益。
（二）村层面的问题。一是征地问题。随着村民对土地资源价值的进一步认识，对过往政府一次性征地补偿方式已经无法接受。相关村集体希望征地时除了给予货币补偿外，还能参与分享到土地溢价分成部分，甚至全程参与到本地区的发展中。二是减量规划的村庄。对于减量规划的村庄，除面临安置补偿和物业置换等问题外，还面临腾挪建设用地指标的利益分配问题、地区发展平衡的问题。
三是生态地区的村庄。与发展区相比，生态地区的发展权将受到很大的制约，面临保护中如何发展、如何补偿生态保护付出的代价等问题。
（三）相关企业的利益问题。
“减量”地区还涉及到现有企业的清理退出，这些企业虽然档次不高，有些甚至产生污染，但其中不乏经过审批、手续齐全的企业，在规划实施过程中需要兼顾相关企业的利益。
三、关于保障规划实施的政策建议
（一）探索建立建设用地开发权转移机制[2]。
一是“集约用地指标”。对指标转出地（即减量地区）的农村村居、村级工业区或其他低效利用的土地，通过土地综合整治、用地清退、整理农村村庄、复垦部分土地为耕地等办法，集约出一定数量的建设用地指标。二是“用地指标转移落地”。这些集约出的建设用地指标可以在规划区域内联动，在转入地（增量地区）“落地”，从而增加重点开发地区或重点项目建设用地的指标供应量。“开发权转移”中要更多的兼顾到“减量”地区的利益平衡，要设法保障开发权转出（减量）地区的利益相关方，其权利与利益尽量少受损害。更需要防止借“开发权转移”之名变相剥夺“减量”地区的利益相关方、特别是农村原住民的权益。
（二）以保障原住民长期分享为导向，进一步完善征地补偿机制。
一是落实留用地政策。留用地政策给高速工业化城市化的珠三角地区原住民，提供了转型期中的基本保障。因此，“留用地”政策需要落实，但方法需要创新，需要探索在遵从“等价原则”前提下，鼓励从简单“留地”向“留物业”过度、从“留工业”向“留商业”方式过度，提高土地集约利用率。
二是探索土地溢价收益的合理分配机制。对于涉及重要项目或重要开发区域的用地，施行土地溢价收益的合理分配，即让镇、村集体共同参与分享土地出让金在扣除征地、开发成本后的溢价收益。
三是有条件的地方，探索“土地入股”的分享机制[3]。结合农村集体产权制度改革，探索集体建设用地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业和参与经营性基础设施运营，同时探索作价入股的方式和收益分配办法。水乡经济区有条件的地方，可积极探索“土地入股”的分享机制。
四是对重点片区进行土地预征。在完善征地补偿机制前提下，对水乡经济区重点规划控制区域提前实施成片土地预征，避免基层对征地补偿的预期无限提高。同时，对拟统一征地和开发的区域，适度压慢基础设施的建设速度。
（三）建立新型基础设施投入的财政倾斜机制。
财政倾斜机制要突出“三重原则”，即重在基础，重在公益，重在公众。具体倾斜的领域是：环境治理、公共基础设施、公益设施及项目、基础福利改善、弱困群体救济等。同时，建议水乡经济区基础设施更多的纳入市级投资体系。一是将那些对区域功能提升作用大、对改善区域对外交通效果明显、原体制下应由镇投资建设的路网，分年度纳入市级投资体系。二是将河道景观改造升级纳入全市投资体系统筹。三是加大市级财政对污水治理、生活污水收集、镇区污水管网建设项目的支持力度。四是鼓励社会资本进入基础设施建设领域。对于资本在基础设施、水环境治理、历史文化保护等类型项目，开发主体为保护治理或提供公益设施而牺牲的利益，可采取“开发权转移”异地安排用地或项目，将补偿转移到市域范围的另一地区兑现。
结语：
综上，要有效推动规划实施，就要找到可能影响规划实施的冲突点和矛盾点，有针对性地制定相关措施，要进一步考虑被征地的农民和村集体的利益，打破地区发展的不平衡，缩小差距，让人民充分分享发展的成果，减少规划实施的阻力。
参考文献：
[1]区域经济一体化利益协调机制研究——以广东东莞水乡特色发展经济区为例[J]. 何清. 吉林工商学院学报. 2014(03)
[2]减量目标下“开发权转移”的适用性分析——以东莞市水乡特色经济发展区为例[J]. 史懿亭,陈志军,邓然,黄海茵. 城市规划. 2019(02).
[3]农村土地经营权入股模式比较与路径优化研究[J]. 文龙娇,马昊天. 农业经济. 2020(11).