邹珺
深圳市汉正时代规划设计有限公司 广东省深圳市518000
摘要：在农村建设发展中，村庄规划非常重要，社会各界普遍认识到农村地区村庄规划建设的意义重大，具有紧迫性，事关乡村振兴和全面建成小康社会目标能否实现。本文通过梳理我国村庄规划的发展历程、总结新时代村庄规划的内涵要义、剖析当前村庄规划面临的问题，基于“多规合一”的规划编制技术以及国土空间规划体系的约束，结合笔者在广东省省级试点村庄规划的编制实践与思考，从多个维度，提出可复制、可推广的实用性村庄规划的建议。
关键词：村庄规划；实用性；思考与建议
引言
2019年5月10日，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，意见明确提出要编制“多规合一”的“实用性”村庄规划。如果将“多规合一”也理解为“实用性”的一个方面，那么意见主要针对的是村庄规划的“实用性”。
关于什么是村庄规划的实用性，这个解答非常宽泛，包括“可实施、规划完善、指导性强、创新性强、水平高”等等，本文不想牵扯的过于宽广，将“实用性”与“创新性强、水平高”分开，实用性应该是对村庄规划最基本的要求，在实用性的基础上才能讲究“创新性强、水平高”。同时明确每个规划都是有不足的，不可能尽善尽美，“规划完善”是“实用性”的目标，村庄规划应该有后期的动态维护策略，以达到完善。以下本文的实用性也是在这个基础上进行阐述。
本文提出一种反向思维方式，即先明确什么是不实用，去除不实用的因素之后剩余的就是实用的。这主要是伴随着村庄规划的实施一直为人所诟病的，一般的说法是“不实用”。
本文按照传统规划的线性技术思维“提出问题——解决问题”，那我们首先要搞清楚，以往不实用村庄规划是指的哪些村庄规划，其不实用主要表现是什么和成因，得出实用性规划的初步内涵，再剖析现在国土空间规划下的村庄规划实用性编制难点，提出对村庄规划的建议，指导这次实用性村庄规划的编制。
1.以往不实用村庄规划指的是哪些村庄规划
《村庄和集镇规划建设管理条例》1993年11月1日正式实施，以法制的形式正式确立了村镇规划有总体规划和建设规划两种，集镇编制总体规划和镇区建设规划，村庄主要编制建设规划。集镇总体规划指导村庄建设规划，村庄建设规划主要任务是完善农村生产生活、交通居住条件和基础设施。这时，还没有正式出现“村庄规划”提法，而冠之以“村庄建设规划”。这之后又颁布了《村镇规划编制办法》、《村镇规划标准》确定了村庄建设规划编制内容，通过对比可以看出，其框架和现行的村庄规划一脉相承。
2008年1月1日正式施行的《中华人民共和国城乡规划法》，确定了村庄编制村庄规划，这是村庄规划这名词第一次出现。由此，各地根据区域实际情况、发展阶段，出台了有一批村庄规划编制指引，开始了如火如荼的村庄规划编制工作。应该说，2008版本城乡规划法开启了村庄规划编制的开端，这时期的村庄规划是真正的村庄规划，内容涵盖了村庄现状分析，建立长远发展目标，关注产业培育，布局各项村庄建设。在这之后的“美丽乡村规划”、“村庄整治规划”等等均是关注村庄的某一方面，并不是全面的进行规划，不是传统意义上的村庄规划。
2.以往村庄规划的不实用表现和成因
应该说，村庄规划不实用问题自从《村庄和集镇规划建设管理条例》法律确定村庄要编制规划以来，出现在以上法确定的各个村庄规划中。主要表现在：
2.1.建设项目不能被各个部门批准——与土规、林规等规划对接少，审批的村庄规划确定的建设项目经常无法被其他部门批准；
在以往的村庄规划中，经常出现一个现象，村庄规划原属于建设部门编制，审批后的村庄规划建筑、场地经常侵占农田耕地、公益林地，得不到其他部门的批准而不能实施，由此甚至出现了一种说法，土地部门比住建部门强势。因此在目前规划权利已经合为一体，规划、土地、林规等多规合一的情况下，这种情况将不会再出现。
2.2.建设项目没有在规划里面提及——村庄规划核心集中在规划建成区，对于非建设用地缺乏细化的能力；
由国家、省村庄编制规范可以看出，以往的村庄规划核心在于村庄建成区的细化，非建设用地并不是重点。村庄规划布局做的非常细致，建筑、道路、设施、绿地等布置的非常详尽。但是对于农业和生态区域只有产业的指引、用途管控方式没有研究，布局方式粗略，图纸内容仅仅是一片绿色。这种村庄规划不能做到村庄全域管控，在实施建设中不能给管理者提供有效的管理依据。
2.3.村庄规划对现状改动大——建筑布局理想化，实施困难；
在以往的村庄规划中，无论村庄的性质是否搬迁、保留还是整改、促进建设，基本上都是整体统一布局或者局部统一布局的。究其原因，建筑整体布局符合村庄远期发展需求，不会出现种种问题，甚至可以说美观。整体布局方式对现状不尊重，带来的问题是拆除新建了大量的房屋。除了适应整体拆建的村庄，其他的保留整改的村庄建设基本是渐进方式，渐进方式与整体布局方式是矛盾的，在越来越尊重房屋主权的今天，按照这种规划布局进行建设带来了大量的产权纠纷，引发了不必要的矛盾。
2.4.村庄规划没有资金实施；
村庄规划编制者经常遇到一个头疼的问题，在征求各方意见时候，村民对各种新增有益的公共建设都保持一个开放的态度，欢迎的态度，最关心的是什么时候实施，谁出钱，不要让村民出钱，村民没有钱。对于一个村庄规划来说，除了有市场投资意向的村庄以外，其他的村庄集体经济薄弱，没有力量进行公共建设，而大包大揽的氛围下面，村民不愿意出钱，也不愿意维护。导致一个村庄规划如果不能积极对接政府部门工作计划安排，不能合理的引入政府资金投入，那么这个规划所涉及的公共设施、道路绿化基本就没有实施的可能，由此，也带来对规划实用性的质疑。规划师对这方面很委屈，毕竟资金不是规划师关注的重点，但是这毕竟是一个存在的问题，需要规划师解决。
3.实用性村庄规划的基本内涵
由以上不实用表现，我们得出对旧有村庄规划的“实用性”含义，即什么才是实用的村庄规划。朴素的说，应该有四点：
?在政府部门审批通过后，没有其他部门的掣肘，不会再有政府部门审批不通过的问题；
?可以对村庄整体辖区空间范围的各项建设进行详细指导，明确建设方式、内容、要求，没有不涵盖的空白；
?对于非整体拆除、新建的村庄，村庄空间规划方式应该是渐进式布局方式，村庄规划确定项目实施步骤简单、容易，不会引起其他不必要麻烦；
?主动对接政府部门，吸收政府投资，实施村庄规划中的非私人的设施建设。
4.过渡期国土空间规划下的村庄规划实用性编制难点思考
本轮广东省村庄规划编制时间尚短，还没有在实施中进行足够检验实用性。本文采用预期方式通过目前在编制中出现的问题，预判村庄规划未来的实用性。
4.1.多规合一的难度大
2019年5月实施的《广东省村庄规划编制基本技术指南》（试行）（以下简称指南）通过规定村庄规划内容力图保证村庄规划多规合一，避免部门掣肘。但是需要特别注意的是：“多规合一难度最大的区域是农村。”农村一级多规冲突很大，最突出问题表现在：
公益林分区划定与土地规划永久基本农田、建设用地的冲突大。由于各个部门认定的方法和手段不一致，导致相同的用地有可能认定为不同性质。在位于山地丘陵地带，以及常年以林业为主导产业的农村地区这个情况出现几率非常大，重复区域大，协调困难。
土地规划确定的耕地被侵占、无序建设量大的问题。农村地域的产权被过分夸大，个人承包的耕地常常被拿来作为农民自己的宅基地建设，甚至出现一种现象，农民拿着基本农田补贴，实际上地里面盖着房子。这种问题在边远农村也是非常普遍的。
各类规划自身的问题也非常多。由于以往关起门来做规划的现象非常普遍，各类规划普遍存在着和现状冲突大，历史积攒问题时间长且多，难于协调的问题。笔者曾经见过一个情况，相类似的两个自然村庄都有一部分现状宅基地划为农用地，其中一个自然村的村长资历老，知晓是由于往年实施过山民迁移，山民迁移到城镇后建设用地指标也全部转移到城镇，所以老村改为了农用地，经解释后化解矛盾；而另外一个自然村村长年轻新上任，不知晓情况，行政村一级也不太了解情况，后来无法解释问题后导致矛盾激化，上访各级政府。
4.2.上下级国土空间规划、前期规划实施后成果协调的难度大
目前县级、村庄两级国土空间规划都在编制中，而部分地区的村庄规划甚至早于县级国土空间规划编制。这造成一个问题，县级国土空间规划希望村庄规划能够率先解决村庄规划中的种种问题，但是在指南中没有给村庄规划编制者充分权限，甚至规定了种种不能突破。
2013年以来，美丽乡村建设、新农村建设等两次具体的行动给各地的村庄带来两次大的飞跃，村庄变美丽，设施变齐全，但是也同样带来本次村庄规划需要解决的难题：
三清三拆后，村庄中大多数的破败房屋被拆掉，有些村民变成了无房户。新建过程中村民宅基地有些偏大，有一些就很小，矛盾激化后急需上级政府协调和政策的引入。
前期村庄建设由单一部门负责，缺少其他部门协调，导致一些设施刚刚建设就成了违法建设，这个问题是相当普遍的。而在本次规划中并没有给予新增建设用地指标的权利，甚至没有在保证建设用地指标不变的前提下腾挪建设用地、变化建设用地边界的权利，导致整个问题没有办法解决。
4.3.村庄规划的依据规范变化快、各类规范不健全
过渡期内村庄规划的依据规范变化幅度非常快。例如国土用地分类规范变化快、版本多，在2021年刚刚稳定下来，以往编制的大量村庄规划都需要进行调改。省一级的村庄规划往往都是依据省内试行版本的指南编制，而且基本上每一年都会有新的附加编制注意事项出台。2021年各项规范飞速出台，导致村庄规划也不敢往前多走一步。
4.4.村庄规划范围内用地研究不透彻，尤其是非建设用地政策依据不足
对于村庄范围内的各项非建设用地的调整，诸如一般耕地和永久基本农田的调整建议，建设用地和非建设用地的腾挪等等，缺乏调整依据，在一些不适合建设永久基本农田的区域，对于耕地的属性、等级、情况都无法做到详细调查，导致无序调整，有时候甚至是为了调整而调整。对于村庄内部建设用地和非建设用地的互换，如旧村调整为耕地，另外建设新村的做法，村庄规划并没有给予确定增减挂钩的权利，即使在保证总指标不变的情况下，目前没有足够的依据给予权利进行调整。
4.5.规划建成区内布局设施缺乏长远视野，依据不足
本次村庄规划各项设施布局普遍布置的是在近期有实施的可能，有资金的保证，但是对于长远的需求则缺乏布局。布局的各项设施普遍是前期新农村整治时期的政策，以20户为标准，各自布置一些设施，20户以下普遍设施不全，例如缺乏基础的污水处理设施，而且在各级规范中也没有长远增加的要求，这不符合村庄规划15年的长远发展需求。
5.未来国土空间规划下的实用性村庄规划的编制建议
5.1.分清楚事权，哪些是村民决定的，哪些是政府决定的。
在非建设用地规划过程中，村民的要求是比较少的，话语权是比较弱势。永久基本农田、生态保护区、公益林地都是按照上级要求划定的，上级出钱出力，集体、农民得到定期补偿，农民不会过分关心此类用地的区划。因此，对于大的政策性分区，比如永久基本农田和生态保护红线、公益林等区域应由政府划定，做好村民的补偿。而对于村庄建成区内的公共环境应提倡政府主导、群众参与，这部分建设项目应征求村民的意见，主要考虑的是对周边环境、产权的影响。
5.2.村庄规划是政府内部的一项计划决策，还是村民自治的一个文件。
村庄规划如果是政府内部的计划，那么村民公共参与的度就应该合理划定。在政府历次规划中，规划的矛盾潜藏日久，一旦公示出来会暴露很多矛盾，短时间解决是不可能的。因此应合理掌握公共参与的度，公示内容和非公示内容应合理划分。属于政府的计划决策部分由政府来主导决定，属于村民自治部分的内容由村民决定。这中间最重要的是用地布局，各种政策区域的划定，需要着重区分其政策属性和村民自治属性，不可混淆。
5.3.村民的需求引导和政府项目资金的引入
通过调研可以发现，村民普遍希望一个更好的村庄，在环境、设施、绿化、生活方面有提高。而且随着国家发展阶段的变化，很多年轻人返乡工作，带来了大城市新的观念，村民自治意识开始萌芽。在村庄规划的编制也有更高的要求，但是也急需规划师的指引。例如三清三拆后，自然村急需规划师的介入，进行更详细的下一层级规划编制。公共环境方面，规划师需要对政府各个行动计划、立项有足够的了解，以便为村庄建设引入资金。
5.4.重视村庄规划的动态维护
村庄规划不是一次性完成的，是一个长期的过程，需要建立动态维护的机制，出台各种政策保证实施。在政府一张图平台中，适当留出接口，对接动态维护，确定维护期限、主导方、维护内容，以便更好的实施村庄规划。
结语
实用性村庄规划是我国国土空间规划体系中的重要组成部分，作为法定规划，村庄规划肩负村庄发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、农村住房布局等多项任务。通过建设实用性村庄规划系统，以村庄规划成果数据库为基础，为村委和乡镇政府提供一套功能全面、实用便捷的村庄规划信息系统，为村庄规划管控和规划落实提供科学依据，实现村庄规划“规划落实，永久管控”的目标，提升村域空间治理能力现代化水平。
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