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市级国土空间规划的统筹与传导实践探索

发表时间：2021/8/9 来源：《时代建筑》2021年4期2月下作者：刘辰乔丹

[导读] 市级国土空间总体规划在强调自上而下规划传导的同时，更要体现上下联动的规划统筹，基于管理事权的统筹逻辑尤为重要，因此必须正视地域的差异，形成符合地方事权管理模式的规划体系。

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摘要：市级国土空间总体规划在强调自上而下规划传导的同时，更要体现上下联动的规划统筹，基于管理事权的统筹逻辑尤为重要，因此必须正视地域的差异，形成符合地方事权管理模式的规划体系。政府意志与市场动力的有效结合是规划编制成功的关键，规划也是一个动态过程，一张蓝图并非同一深度图纸拼合而是一套层级传导、综合统筹、动态适应的规划体系，构建一套行之有效的规划层级传导与统筹体系是编制好国土空间规划，提升国土空间治理能力的重要保障。本文主要分析市级国土空间规划的统筹与传导实践探索。
关键词：市级国土空间规划；市县统筹；规划传导；实施保障
        引言
        市级统筹和市县传导是保障市级国土空间规划承上启下的重点内容也是编制难点，目前已成为国土空间规划研究的一个重点领域。为解决过去多规冲突、体系不明、传导缺失问题，国土空间规划编制需要强调自上而下纵向到底的层级传导，也要突出总规到专项规划横向到边的传导，在纵向上要实现各级规划对应空间尺度与管理事权，上下级规划内容深度的差异可以由传导方式的差异来体现，市级规划既要传导落实上位规划的刚性内容，也要为下位规划预留深化空间。另一方面，市级国土空间总体规划在战略目标的指导下，需更加关注市域范围内各行政主体不能解决、需要在市级层面协调解决的问题，除了规划传导还要考虑规划统筹。
        1、市级国土空间规划的意义
        首先，城市一级的土地和空间规划的重要性在于开放，因为城市一级的土地和空间规划需要改进省一级土地规划的严格要求。另一方面，指导和限制具体规划是有益的城市土地规划的开放和启动作用也能有效地确保上级的要求得到落实，并对土地规划的具体方面采取行动，护送政策的执行，真正发挥政策的作用。第二，城市一级的土地使用规划也可发挥土地使用规划一体化的作用，因为该国幅员辽阔，地形多样，需要有不同的土地使用规划，而现有的土地使用规划种类很多第三，城市一级的土地和空间规划有助于城市规划的合理化，这是朝着实现一个全面的富裕社会这一宏伟目标迈出的重要一步。在城市一级，《土地使用规划框架》规定在城乡之间建立一个协调、科学和有序的城市系统，并确定城市和市镇的规模、结构组成、职能结构、空间组织等。最终目标是实现大、中、小城镇和村庄的协调发展，合理分配管辖区内的空间资源，优化城乡空间结构，合理分配城乡空间。最后，城市规划有助于提高城市职能的质量。城市空间规划的目的是合理利用空间资源。谈到空间资源，我们要提到城市和村庄虽然城市和村庄之间的区别最初是在上个世纪确立的，但两者之间的真正区别还不清楚。随着国家的持续发展，城市的活力大大增强，城乡差别开始显现，城市发挥了应有的作用和职能。
        2、市级国土空间规划统筹与传导总体思路
        2.1国外空间规划层级传导经验
        空间规划体系最早起源于欧盟一体化的背景，在发展初期，空间规划是作为一种宏观尺度的区域统筹的政策工具。随着空间规划在各个国家的推广应用，衍生出了符合各自国情的空间规划体系。英国空间规划在二战后、1970年代直至21世纪以来经历了多次规划体系随着政府、市场与社会等多元主体调整的过程，最终形成“国家规划政策”+“地方发展规划”的规划体系。法国作为单一制国家，目前已形成“国家—大区—次区域—市镇”四级空间规划体系，其中国家层面主要通过公共服务政策引导统筹空间政策，区域规划除大巴黎外不具备法定约束性，次区域和市镇规划较为综合，是法国空间规划的核心部分。总的来说，西方国家的空间规划体系基本按照一级政府、一级事权、一级规划的原则设置，基于政府与市场的结合，有限干预的导向展开，上级规划通过结构引导和政策制定体现指导与约束作用，下级规划在政策框架内具有保障地方事权的规划自主性。

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        2.2市县传导要素与传导方式
        为实现市域国土空间开发保护格局的整体优化，对规划要素进行充分梳理，可将市级规划向下传导要素分为七大类，包括结构、指标、边界、分区、名录、位置和规则。七类传导要素涵盖市域层面需统筹管控的重点内容，是建立市域一体的空间治理体系的关键。　　按照事权对应的原则，市级规划向下传导的方式可分为四类，包括贯穿、深化、优化和增补。对市级事权管控内容，如生态红线、自然保护地、历史文化保护线等，采用贯穿的传导方式，下位规划不得进行修改；对于市级制定布局原则、下位规划具体落实的内容，可在不突破传导内容的基础上，进行深化、优化和增补。
        3、市级国土空间规划统筹与传导的实践探索
        3.1市级国土空间总体规划技术路径探索的主要内容
        城市空间规划框架建设的总体目标确定后，需要做好相关工作，认真考虑空间规划框架的主要指标和具体要求，协调城市空间规划框架建设工作。城市空间规划要完成，首先必须认真研究和分析城市和社区的详细情况，科学确定其规模和功能分布，协调和组织其设计空间。因为大、中、小、大城市的综合规划在一定程度上有助于建立健全有序的城市体系，促进城乡一体化，促进城乡统筹协调发展。此外，必须利用专家的技能和经验，并参与社区空间安排的实际建设，成立一个技术小组来执行和执行空间安排，以便充分发挥团队合作的优势和作用。还必须提高技术单位工作人员的工作质量和职业培训，以确保有关人员的业务指导和培训，并执行市政空间条例框架的内容和实际要求。
        3.2工作方案的制定要置于技术与治理的双重语境
        一般市政法规的制定应遵循空间治理的技术规划逻辑和行政逻辑。因此，规划工作的制定应置于技术和治理的双重背景下。也就是说，作为将前者与国家空间秩序体系中的前者联系起来的重要环节，市政一般规则的制定不仅应从空间秩序体系出发，而且应考虑到技术体系的完整性和技术逻辑的自我一致性，符合空间秩序体系，遵循分层治理原则。根据各级治理问题的空间权限，根据城市的特点、发展阶段和治理模式，从空间协同治理的角度创新规划方法，设计顶层体系。根据上述调查结果，在规划之初，有必要制定合理具体的工作计划，系统地组织各种规划工作，并与市级党委、市政府和有关部门建立协作框架。关于内涵，在制定市政总体规划工作计划时，应考虑到每个治理问题的纵向和横向关系，以便充分区分多个治理问题的要求，并通过博弈和协调在治理问题之间建立共识。
        3.3统筹底线
        结合控制线的分级传导体系，在确保刚性管控传导的同时也要构建“四大留白”弹性机制，应对未来发展的不确定性。首先是功能留白，指在开发边界内的集中建设区中，需要预留并进行控制、尚未确定具体用途的用地；其次是弹性发展区的战略留白，为确保重大事件、重大功能项目建设而预留的用地；再者是指标留白，指主体功能指标分配时，市本级预留口袋指标和机动指标，作为动态考核的奖励；最后，时序留白也非常重要，指根据区域发展情况适时启动的留白区域。通过四大留白机制真正实现三条控制线刚柔并济，有效管控。
        结束语
        市级国土空间规划是空间规划体系中从战略性到实施性的关键一步，通过建立规划“一张图”解决了现有各类空间规划和开发建设的矛盾。科学合理编制市级国土空间规划，完善配套政策法规技术标准，做好规划留白，有助于形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的可持续发展的国土空间格局。
参考文献：
[1]中华人民共和国自然资源部.《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》[S].[2021-2-22].
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[4]王新哲.地级市国土空间总体规划的地位与作用[J].城市规划学刊，2019（4）：31-36.
[5]罗超，王国恩，孙靓雯.中外空间规划发展与改革研究综述[J].国际城市规划，2018，33（5）：117-125.