基于用地分类的国土空间详细规划编制研究徐文龙 --中国期刊网

字体：大中小

首页> 原创作品> 正文

基于用地分类的国土空间详细规划编制研究徐文龙

发表时间：2021/8/9 来源：《时代建筑》2021年4期2月下作者：徐文龙

[导读] 国土空间是国民生活、生产和生存的基础，也是各类社会经济活动的载体。优化国土空间格局，需要在可持续发展的基础上，全域谋划、合理配置各类功能空间，统筹推动要素高效流动，形成科学合理的保护和开发模式，全面推动和支撑“美丽中国”建设。

中国建筑上海设计研究院有限公司徐文龙天津市 300000

摘要：国土空间是国民生活、生产和生存的基础，也是各类社会经济活动的载体。优化国土空间格局，需要在可持续发展的基础上，全域谋划、合理配置各类功能空间，统筹推动要素高效流动，形成科学合理的保护和开发模式，全面推动和支撑“美丽中国”建设。新一轮国土空间规划体系落实，要求在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，将城乡规划、土地利用规划等多类传统规划统一为国土空间规划的“一张图”，协调统筹生产、生活、生态空间，引导绿色高质量发展，科学谋划国土空间布局。建立健全的国土空间管理机制，是党中央、国务院面向空间发展做出的重大决策和全面部署。
关键词：基于用地分类；国本空间；详细规划；编制研究
        引言
        国土空间规划作为国家的重要政策调控工具，任何产业的生产经营活动，都应当在国土空间规划的指导思想下在相应的范畴内展开。“十四五”时期国土空间规划必须以高质量发展为主线，科学布局“三生”空间，通过空间的开发、保护、置换和更新，提供支撑社会经济发展的高质量空间体系。新时期背景下，葡萄酒文旅产业的空间生产与再生产应紧扣主线，实现高质量和可持续发展。葡萄酒文旅对国土空间优化发展的现实响应，可以从发展理念、发展思路、发展内容、发展战略和发展方式五个层面展开路径转型。
        1现行用地分类体系概况
        到目前为止，我国共经历了三轮土地利用总体规划和城市总体规划的编制，完成了两次全国土地调查，现正在开展第三次全国土地调查的工作，这些工作均采用不同的用地分类标准。我国现行各类用地分类体系，主要分为土地利用用地分类体系和城乡规划用地分类体系。其中土地利用用地分类体系主要应用于土地调查、土地利用总体规划、评价、统计、登记及信息化管理，更加侧重对农用地的分类；城乡规划用地分类体系主要应用于城市总体规划、控制性详细规划以及村镇规划，侧重对建设用地的分类。
        2现行用地分类体系存在的问题
        2.1前瞻不足，资源差异，管控失衡。
        现行的用地分类体系存在一定的前瞻不足，分类主要立足于建成区，导致对建成区外的生态环境保护不够，把大量具有生态价值的用地划分为未利用地，忽视建成区外用地的规划管理，从而导致建设管控的失衡、城乡建设的失衡。土地利用分类体系对各类森林和湿地公园、自然保护区等关注不够，导致大量的非建设用地被破坏和侵占，并且由于各类用地分类标准的不同，在实际工作中经常会出现同一土地在不同的规划里用地名称存在较大差异，给项目的用地审批以及土地调查和登记等工作带来不便，不利于各部门统一对各类空间进行用途管控等方面的问题，同时各类规划并不衔接与协调，会造成土地资源的浪费和错配。
        2.2不同分区重叠时的冲突协调机制尚未明确，工作中难以统筹。
        在实际划定工作中，往往出现同一空间范围可能被划入多个不同类型分区的情况。“三区三线”划定的协调原则、操作技术、优先次序机制已较为明确，对一级规划分区的划定具有一定的指导，但二级规划分区的先后次序、多宜性矛盾解决机制和规则、操作性规程还没有具体探讨。
        3基于用地分类的国土空间详细规划编制研究
        3.1积极引导农业设施建设合理布局。
        按照国家政策规定，乡镇政府是设施农业用地审核备案的主体。乡镇政府应依据乡镇级国土空间规划、村庄规划、乡村产业发展规划等，综合产业发展类别、明确用地形态、匹配用地资源类型，特别是对农村一、二、三产业融合发展项目予以积极引导，鼓励通过多种方式优先盘活利用农村存量建设用地。确须破坏地表耕作层的农业设施建设用地形态，尽量利用闲置用地或质量较差的耕地发展设施农业，采取工程措施手段最大程度减少对地表耕作层的破坏。

期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆

        3.2明确规划分区的“引导”、“控制”规则　　
        在规划分区中设立引导区与控制区，并制定相应规则。引导区即以引导资源的正向配置为目标，鼓励相关建设项目安排集中布置或相关建设活动集中开展。控制区是对城市景观、用地环境、人民生活具有重要公益性空间进行排他性控制的区域。该区域内的城市用地仅能用于专项用途，并在规划建设中优先划定并作为强制性要求进行落实。也即，当同一空间出现不同规划意图的矛盾时，其他规划应服从“控制区”，以保障公共利益。同时，通过规划叠加，实现对同一空间不同属性地类的叠加，赋予分类多重控制职能。可结合规划分区进一步明确各类功能分区内用途转用的正负面清单，以引导用地结构和布局向规划方向不断优化。
        3.3以一体化利用统筹区域发展。
        要融合区域自然资源管理，促进区域开发利用一体化。一是探索建立跨区域的统一指标标准。建立统一的建设用地指标管理机制，制订一体化示范区年度用地计划和定存量土地盘活工作方案，建立建设用地收储和出让统一管理机制、用地指标市场化调剂和有偿使用平台，以促进项目建设用地指标跨省域调剂。二是构建一体化示范区统一的“总体规划—单元规划—详细规划”三级国土空间规划体系。各省（市）共同组织编制、报批并联合印发一体化示范区国土空间规划和各类专项规划，做到统一基础底板和用地分类，统一规划基期和规划期限，统一规划目标和核心指标。制定细化可操作的国土空间用途管制规则，实施分级分类用途管制，逐步建立覆盖一体化示范区全域的“四线”管控体系。三是用好跨省补充耕地国家统筹机制。在统一指标标准和建立一体化平台的基础上，按照国家统筹、地方分担的原则，优先保障跨区域重大基础设施项目、生态环境工程项目所涉及新增建设用地和占补平衡指标。
        3.4协调空间规划。
        一是要统筹区域协调，突出主体功能区的定位和作用。以竞争力和效率为导向，培育优势发展空间，同时也守住粮食和生态安全。加快区域国土空间规划的衔接，力求空间方案、用途管制和管理事权规则等的统一，以发挥区域国土空间资源的整体效应。二是要统筹城乡发展，逐步完善村、镇一级的国土空间规划编制基础。一方面要结合乡村规划的编制，尽快编制乡镇一级规划编制指南。将产业和生活等空间合理纳入规划编制，细化农村用地分类管理，充分保障农村的建设用地需求。另一方面要明确乡村建设用地项目用地预审、用地标准和规划许可等方面的要求，并合理下放部分审批事项到乡（镇）一级政府，提升审批管理效率，促进土地要素的流通和农村土地资产的盘活。三是要细化编制规则。结合“三调”数据成果和各地在区域发展中的定位，尽快研究产业、生活和生态空间用地的布局方案。
        结束语
        在国土空间规划体系建构过程中，详细规划起着承上启下的作用，对详细规划编制改革的思考对于建立健全整个国土空间规划体系和土地用途管制制度具有重要的参考价值。目前，详细规划存在编制静态性与城乡发展动态性之间的矛盾，落实上位规划和衔接专项规划不足，编制后的实施、修改及动态维护缺乏相应的管理机制，许多地方频繁、大量调整规划，项目落地困难，缺乏对非建设用地的规划管理，各级部门规划管理权限边界并非绝对清晰，缺乏对非建设用地与建设用地的统筹考虑等问题。针对这些问题，本文基于用地分类，提出关于国土空间详细规划编制的可能途径。建立自然资源全域全类型覆盖的详细规划体系，对国土空间用途进行全覆盖管制，基于用地分类标准绘制全覆盖土地用途一张图。在全覆盖土地用途管制的基础上，关于开发、保护和利用等的具体管控细则由各专项或特定地区的主管部门确定，对开发边界内的开发建设按照原有的控制性详细规划进行。
参考文献
[1]王梦婧,吕悦风,吴次芳,邱怡凯.国土空间规划背景下的县域村庄分类模式研究——以山东省莱州市为例[J].城市发展研究,2020,27(09):1-7.
[2]于国君.面向国土空间规划的自然资源分类[J].住宅与房地产,2020(12):64.
[3]刘婷.我国土地利用分类体系发展历程及其展望[J].城市建筑,2020,17(12):38-39+42.
[4]陈宇琛,田志强,吝含伟.我国现有空间类规划标准衔接与建议[J].中国土地,2019(06):25-27.
[5]赵涛涛,王旺.明确国土空间规划法律地位的必要性[J].中国集体经济,2018(27):99-101.