许伟1，卢莹菊2
1.珠江水利委员会珠江水利科学研究院，510000，广州；2.中国人民大学，100872，北京）
摘要：小型水库是国民经济发展的重要基础设施，建立长效管护机制对全面小康社会的建成具有重要意义。针对小型水库运行管理现状和新时期面临的形势，本文分析了小型水库运行管理现状问题，探究了新时期对小型水库提出的要求，提出小型水库新时期发展对策，通过管理标准成型、水库功能转型、水库管理技术转型、水库运营转型、安全保障深化等措施，促进小型水库运行管理水平提升，发挥水库生态功能，使得小型水库在新时期继续有效的增进人民福祉。
关键词：小型水库；运行管理；新时期；发展对策
1引言
20世纪50年代和70年代，我国兴建水利工程，至2020年，我国现存不同类型的水库9.8万多座，其功能主要有灌溉、防洪、抗旱、发电等[1]。大、中、小型水库的等级是按照库容大小来划分的，大（一）型水库库容大于10亿立方米；大（二）型水库库容大于或等于1亿立方米而小于10亿立方米；中型水库库容大于或等于0.1亿立方米而小于1亿立方米，小（一）型水库库容大于或等于100万立方米而小于1000万立方米，小（二）型水库库容大于或等于10万立方米而小于100万立方米，其中小（一）、小（二）型水库统称小型水库，我国小型水库的数量约占总数的95%，小型水库在国民经济发展及人民的生产生活中发挥了城乡供水、农田灌溉、防汛抗旱、改善生态环境、促进地方经济发展、打赢脱贫攻坚战等重要的作用[1]。
受到建设时期技术水平、经济条件的限制，不同的地区水库建设的标准不一，部分水库大坝、溢洪道及涵管使用的材料不满足要求，多数水库未配备监测设备，其他附属设施简陋，大部分水库并未配置管理人员，在初期使用中未出现明显的问题，也发挥了其设计时的作用[2]。但受到“重建轻管”的历史原因的影响，日常运行管理长期松懈，水库土地权属逐渐不清晰，部分水库长期被占用于养殖或种植庄稼，水库本身及水库的功能逐步萎缩，导致水库功能丧失，难以再发挥原设计的功能，水库年久失修，大坝、溢洪道及涵管等水工建筑物破损，水库淤积几近死水位，水库运行存在安全隐患[2]。
小型水库的传统管理尚未达到标准化，致使小型水库难以安全运营。自2010年以后，水利部陆续颁布相关管理办法，提出水利行业强监管的理念，并特别为加强小型水库安全运行管理召开研讨会，提出小型水库安全运行管理三年行动方案，各省市积极响应，由当地水利主管部门落实具体事务。小型水库管理三年行动方案的实施，初期取得了一定的成果，水库从起初的少人或无人管理转变为有明确的责任人，逐步开展管理制度、调度方案和应急预案制定，重要水库的大坝及附属设施进行安全鉴定，部分水库得到了除险加固。但各地考核指标不同，三年行动方案实施的力度不一，导致小型水库运营仍然存在安全隐患[2,3]。
“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出：加快防洪控制性枢纽工程建设和中小河流治理、病险水库除险加固；加大重点河湖保护和综合治理力度，恢复水清岸绿的水生态体系；推进美丽河湖保护与建设[3]。新时期对水库现代化管理与发展提出更高要求，小型水库管理需要积极践行“两山理论”，进行标准化、信息化建设，并且发挥水库生态功能，改善库区及周边的生态环境，不断的增进人民福祉。
为深入贯彻新发展理念、深化小型水库管理体制改革、改善涉水生态环境质量，小型水库的传统管理模式亟待转型，建立长效管理机制，使得小型水库在新时期仍然发挥其特有的功能[3]。
2小型水库运行管理现状问题
小型水库大多兴建于20世纪50年代和70年代，至2020年，我国已建成不同类型的水库9.8万多座，其中小型水库约占总数的95%，其功能多样，曾在灌溉、防洪、抗旱、发电等方面发挥了重要的作用。受到建设时期技术、经济的限制，大部分小型水库存在工程不达标、监测设施不完备、附属设施简陋等问题。加上“重建轻管”的历史原因，小型水库日常运行管理方面存在不足，导致水库功能丧失，存在安全隐患。现状小型水库普遍存在体制不健全、管理难落实；水质有下降，环境受影响；功能已丧失、安全存隐患；管养缺资金、设备不完善；管理不系统，实施不统一等现象。
2.1体制不健全，管理难落实
与大中型水库相比，小型水库数量庞大、产权不清、体制不全，管理制度难以落实。水利部分别于2010年和2014年颁布了《小型水库安全管理办法》、《小型水库工程建设项目管理暂行办法》。随着水利行业强监管的理念贯彻和落实，2019年2月水利部召开加强小型水库安全运行管理研讨会，提出小型水库安全运行管理三年行动方案，2021年初由水利部颁布了《坝高小于15m的小（2）型水库大坝安全鉴定办法（试行）》。根据辽宁省、广东省和福建省等部分地区的三年行动方案落实情况来看，日常管理人员技术水平参差不齐，管理体制不清晰，制度落实标准不一，导致了重建设轻管理、重汛期运行轻长效养护、重预案轻落实的现象仍然普遍存在[4]。
2.2水质有下降，环境受影响
由于社会发展原因，部分水库长期被占用于养殖或种植庄稼。在提倡绿色发展背景下，部分小型水库已充分利用现有优势开发为旅游景区,无论是开发转型还是用于农业发展，小型水库的经济价值在逐步的被发掘[5]。与此同时，农业生产与旅游产业的发展产生了生活污水污染和农业的面源污染等问题，导致小型水库水质有所下降。加上小型水库管理的财政资金受限制，水库缺乏行之有效的管理，其生态环境遭到不同程度的破坏。
2.3功能已丧失，安全存隐患
小型水库建成初期主要发挥着灌溉、防洪等方面的作用，由于水库土地权属不清晰，部分水库长期被占用于养殖或种植庄稼，导致水库蓄水或向下游放水困难，难以发挥原设计的功能[1]。小型水库安全鉴定和除险加固不够重视，水库年久失修，水工建筑物破损，水库淤积几近死水位。当地水利部门委托给其他单位开展安全鉴定、勘测设计及施工，部分单位实力不足，导致水库除险加固工程不合理。因此，目前大部分小型水库功能丧失，水库实体存在安全隐患。
2.4管养缺资金，设备不完善
水库管理、修缮等全部资金由当地水行政主管部门出资，资金渠道单一。在重建轻管的背景下，特别是西部地区，管养资金较少，不足以使得每个小型水库均能得到有效的管理和维护。受到资金紧缺的限制，水库管养缺乏专业的技术人员，大部分的水库大坝破损、溢洪道损坏、输水涵洞漏水等难以得到及时的维修。非专业管理人员尚不了解水库标准化运行所需设施，加上管养资金紧缺，水库存在附属设施如防汛物资、备用电源、监测设备等不完善问题。
2.5管理不系统，实施不统一
水库管理在建筑物摸底、清单调查、风险预警等管理台账和信息化系统建设方面较为薄弱，相关工作开展不足，缺乏调研统计。受到系统管理体系缺乏的限制，多年来相关部门出台了小型水库管理政策制度，出现了实施力度不统一、落实不到位等问题，难以统筹推进小型水库现代化系统管理工作[1,4,5]。
3新时期对小型水库提出的要求
小型水库的传统管理尚未达到标准化，致使小型水库难以安全运营。自2010年以后，水利部陆续颁布相关管理办法，并提出小型水库安全运行管理三年行动方案。在标准化管理推行下，小型水库管养水平得到一定的提升，水库管理明确了责任人，逐步开展管理制度、调度方案和应急预案制定，重要水库的大坝及附属设施进行安全鉴定，部分水库得到了除险加固。但“三个责任人”公示牌、日常巡查管理记录、调度和应急预案等仅解决从无到有，距离标准化仍然存在一定差距，为巩固小型水库标准化管理已经取得的成果，小型水库管养水平有待进一步的提升。为不断贯彻新时期发展理念，小型水库管理标准待完善、生态功能需重视、管理技术需提高、水库经济待盘活、风险防控需加强。
3.1管理标准待完善
在各地积极响应小型水库安全运行管理三年行动方案的背景下，水库管理标准考核指标广泛制定，大部分在考核制度的监管下，水库集中整改，水库管理培训兴起，小型水库的管理水平得到一定的提升。但各地制定的标准与考核条款不尽相同，“三个责任人”公示牌、日常巡查管理记录、调度和应急预案等仅解决从无到有，距离标准化仍然存在一定差距，管理与考核制度需要进一步健全[5]。
3.2生态功能需重视
在新发展理念背景下，我国推行高质量发展，不仅追求经济社会的平稳发展，也同时关注人水和谐，以满足人民对于优质水资源、宜居水环境、健康水生态、先进水文化的需求。水库的原有功能以经济、安全为目标需要调整，水库除本身的蓄水属性外，需兼顾生态性、亲水性、安全性，使得绿水青山融入人民群众生活[3]。
3.3管理技术需提高
小型水库数量众多，在标准化管理推行后，经济发达的地区改善了监管设备，少部分可以实现水库水位、降雨量等监测数据自动传输，并且大坝配备实时监控设备，但部分水库仍然存在没有安装监测设备的现象。随着信息化技术的发展，小型水库监管也需要与自动化设备实现结合。应用自动化的监测设备可以提高管理效率和监测数据精确性，并且可以实现监测数据的实时记录，减少工作人员的压力[4]。
3.4水库经济待盘活
小型水库资金渠道有待拓宽。一方面，小型水库保持原有的灌溉、防洪等功能，通过调蓄水量满足灌区粮食作物、经济作物增产需求，通过水库拦蓄减少洪灾直接经济损失，维持其基本社会和经济效益。另一方面，小型水库具备良好的区位、环境等自然优势，需充分挖掘潜力，在不增加防洪风险的前提下，实现防风固沙、水土保持、稳定绿洲等生态效益的同时，与市场充分对接，促进项目带动，合理发挥现有资源优势，提高小型水库资源利用效率和利用质量，促进小型水库经济良性循环，提升水库管理条件，带动水库周边区域绿色可持续发展。
3.5风险防控需加强
小型水库在灌溉、防洪等方面具有重要作用，其存在的风险涉及面广，表现多样且具有不确定性，需系统防控，以保障及时有效发挥作用，防患于未然。随着水库管理信息化不断推进，在风险防控层面，需要分级分类，完善风险防控机制及体系。目前各省市地区均针对风险防范采取了一定措施，但风险防控体系尚未建立。风险防控体系建立需要摸清水库底数及清单，调查统计遗留问题与及时排查出的新问题，建立风险防控台账，明确解决措施，责任落实到位，实现专业化闭环风险防范与管理。
4小型水库新时期发展对策
“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出：加快防洪控制性枢纽工程建设和中小河流治理、病险水库除险加固；加大重点河湖保护和综合治理力度，恢复水清岸绿的水生态体系；推进美丽河湖保护与建设。新发展理念对水库现代化管理提出更高要求，小型水库管理需要标准化、信息化，并且更多的发挥生态功能的作用，以改善库区及周边的生态环境，不断的增进人民福祉。为深入贯彻新发展理念、深化小型水库管理体制改革、改善涉水生态环境质量，小型水库的传统管理模式亟待转型。
4.1管理标准成型
小型水库的管理已经建立相应的指标体系，对标准化管理的要求指标化，有利于各地标准化管理落地。目前，水库管养水平得到一定的提升。为巩固小型水库标准化管理已经取得的成果，需要科学施策，站在基层管理人员和水库管理需求的角度，细化安全管理、运行管理、养护管理、管理保障四个方面指标体系，以样板化的案例组织参观学习，提高管理人员严谨意识，同时为贯彻新时期发展理念，考虑将生态流量指标统一纳入考核指标内[6]。
4.2水库功能转型
小型水库建设初期主要有灌溉、防洪、抗旱、发电等功能，受到经济社会快速发展的影响，大部分的水库早已失去灌溉、发电等功能，部分水库仅起到蓄水、养殖的作用。新时期的小型水库功能需要转型，在完善技术改造的基础上，对水库施行分级管理，提高监测水平，持续改善生态环境，增进人民福祉，发挥水库生态功能[3]。
4.3管理技术转型
随着智慧水利被普遍提出，小型水库需要加强信息化监管体系建设，提高管理技术水平。建设物联网的感知层，收集水库淤积、大坝形态、水文信息、生态流量和库区水环境等全要素的实时数据，通过网络层传输至数据集中管理平台层，管理人员结合应用层对小型水库进行信息化管理，从而实现小型水库管理的智能化[1]。
4.4水库运营转型
各地应根据区域内水库和管理的现状，因地制宜的制定“一库一策”，推动水库所有权、管理权和经营权适度分离的制度，适当结合库区旅游、生态养殖、亲水垂钓等措施，打造水库小微经济体。小型水库经营权以拍卖方式出让，出让费弥补维修养护费用不足。水库由企业自主化经营、协同化管理，政府监督运营。水利主管部门以购买服务的方式，请有相关资质的单位定期维修养护[7]。
4.5安全保障深化
在智慧水利发展过程中，结合水库管理考核指标及风险防控体系，深化安全隐患排查可视化工作，可建立手机预警等相关系统，确保风险防范工作实施到位。从水库建筑物使用安全、外界改变水库功能用途、管理人员素质提升、全周期动态闭环管理等多方面实际问题出发，深化安全保障机制，保障水库周边人民生命财产安全。同时提高水库风险监测及巡查人员专业水平，防止工作开展流于形式，实施力度不一。建立水库安全保障系统实施试点，不断推广和优化成功案例，促进风险防范体系构建，推动水库安全保障由粗放型向智慧型深化落实[8,9]。
5结语
小型水库是重要的水利基础设施，主要功能体现在灌溉、防洪、抗旱、发电等方面，对社会经济发展起到一定的促进作用。在经济社会发展过程中，附近地块产业转型、集雨面积缩小，小型水库产权逐渐不明确，日常运行管理备受忽视。现状小型水库普遍存在体制不健全、管理难落实；水质有下降，环境受影响；功能已丧失、安全存隐患；管养缺资金、设备不完善；管理不系统，实施不统一等现象。在标准化管理推行下，小型水库管养水平得到一定的提升，为巩固小型水库标准化管理已经取得的成果，不断贯彻新时期发展理念，小型水库管理标准待完善、生态功能需重视、管理技术需提高、水库经济待盘活、风险防控需加强。
新时期小型水库要使得管理标准成型，健全标准化管理和考核的指标体系，提高人员严谨的管理意识；实现水库功能转型，在水库失去灌溉、发电等功能情况下，发挥水库生态功能，改善生态环境，增进人民福祉；完成水库管理技术转型，加强信息化监管体系建设，提高水库智能化管理水平；实现水库运营转型，因地制宜的制定“一库一策”，推动水库所有权、管理权和经营权适度分离的制度，打造水库小微经济体；推进水库安全保障体系深化，加强风险防范预警，确保人民生命财产安全。通过多措并举的方式，使得小型水库在新时期继续有效发挥作用。
参考文献
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作者简介:许伟( 1991—) ，男，工程师，硕士研究生，主要从事水利工程与规划工作。