谭 爱
四川煤矿安全监察局安全技术中心 四川成都 610045
摘要：自中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》后，全国各地正在如火如荼开展安全发展示范城市试点建设，2020年先后以“科技、文化、管理”三个主题召开全国安全发展示范城市建设推进会，对安全发展示范城市创建起到指引作用。为进一步探索安全发展示范城市是什么、示范城市建设怎么建、方法路径及重点内容，本文通过宜宾市南溪区安全发展示范城市实践探索，总结了经验做法，以期为建设单位开展示范城市提供借鉴。
关键词：安全发展城市 内涵 风险防控 长效机制 方法路径
引言
随着我国城市化进程明显加快，城市人口、功能和规模不断扩大，发展方式、产业结构和区域布局发生了深刻变化，新材料、新能源、新工艺广泛应用，新产业、新业态、新领域大量涌现，城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大。一些城市安全基础薄弱，安全管理水平与现代化城市发展要求不适应、不协调的问题比较突出。近年来，一些城市甚至大型城市相继发生重特大生产安全事故，给人民群众生命财产安全造成重大损失，暴露出城市安全管理存在不少漏洞和短板。为强化城市运行安全保障，有效防范事故发生，中办国办印发《关于推进城市安全发展的意见》，全面推进安全发展示范城市建设，要在2035年，建立更加完善的城市安全发展体系，安全文明程度显著提升，建成与基本实现社会主义现代化相适应的安全发展城市。
2 安全发展示范城市建设内涵
2.1 安全发展示范城市的定义
当前，安全发展示范城市仍处于试点阶段，对于“什么是安全发展示范城市”的名词释义，全国暂未有明确的表述。狭义理解，安全发展示范城市就是应该长期不怎么出安全事故，绝不会、也绝不能出重特大安全事故。但个人认为，安全和发展是变化的、动态的，随着经济、社会的不断发展，事故风险会越来越大，我们不能以牺牲发展来提升本质安全，而是要重点针对发展带来的风险，如何防控和治理好风险。我们认为，安全发展示范城市是指建立了科学有效的城市风险防范和应对处置机制，以安全为前置性要素，能有效避免危险、消除威胁和降低事故，实现城市发展成本支付与收益比最大化的一种发展。无论处于何种发展阶段，都能有与之相适应的安全发展机制和安全发展模式，能够很好协调处理安全与发展之间的关系，达到安全与发展相互融合相互促进。
2.2 安全发展示范城市建设的目的
从安全发展示范城市建设出台的背景来看，其根本目的应该是防治重大风险，遏制重特大事故。即作为一个区域来说，安全发展首要是抓住可能影响整体性、区域性安全风险和问题，从制度层面做出安排部署，要坚决防控住可能造成人民群众群死群伤或安全稳定事件发生，不断提升城市整体性安全状况和提高城市的安全韧性，保障城市安全可持续快速发展。
2.3 安全发展示范城市建设的理念
安全是发展的前提，发展是安全的保障，要把经济社会发展建立在安全保障能力不断增强、劳动者生命安全和健康得到保障的基础上，实现安全与质量、效益、速度相协调的发展。要坚持“源头把控、过程管控、安全可控”建设理念，找准安全发展示范城市建设的着力点和发力点，防止建设过程中眉毛胡子一把抓，找不准重点。
2.4 安全发展示范城市建设的原则
坚持部门与社会协同。安全发展示范城市应建立跨部门合作的工作领导机构，定期研判涉及城市安全相关重大问题，把好安全发展示范城市建设的顶层设计。要紧紧围绕“三管责任体系”和“人民城市人民建”的理念，建立以行业部门为实施责任主体，第三方安全专业机构有力技术支撑，居民群众充分参与的工作机制和模式，真正实现安全发展示范城市“共建、共治、共享”。
坚持从上至下与从下至上联动。安全发展示范城市建设要坚持从上至下的方式，站在全局角度审视区域安全状况，发现当前城市安全的不足和区域共性问题，防控可能造成区域性安全事件的风险，从区（县）政策层面，以整体性政策、制度安排，统筹推进全域各类风险防控和治理，减少历史遗留问题和安全现状问题。同时要积极关注人民群众安全需求，不能“闷头干事、不问百疾苦”，安全发展示范城市建设就是为了人民群众，就要充分听取群众意见，解决群众身边的安全问题，调动人民群众发现、举报身边的违法行为，加入安全“吹哨人”行列。
坚持对标对表与长效机制并重。安全发展示范城市建设是一项系统工程，重点围绕“1+3+1”开展安全发展示范城市建设，四川省建设指标含6个一级指标、16个二级指标、49项三级指标，从源头治理到事前预防、事中处置、事后恢复，建设体系科学、完善，建设要坚持对标对表，逐一查找问题，进行针对性整治。同时也要防止对标对表形式化，要在治理层面建立长效机制，针对每项指标分解目标、任务，从制度层面、人财物保障方面、科技手段等方面进行系统干预和治理，确保指标达标的长期性、稳固性。
3 安全发展示范城市建设方法路径
要遵循“问题导向、需求导向和风险防控导向”，建立“发现、分析、解决”工作机制，始终围绕“问题+需求+风险”开展相关创建工作。
3.1 建立跨部门的领导机构和专业的工作机构
安全发展示范城市是一项系统工程，是一项持续而长久的民生工程，需要强有力的组织保障来保障整个系统的运转。一是要建立跨部门的领导机构。要建立政府主要领导任组长的领导机构，涵盖区（县）各部门主要领导的领导机构、辖区企事业单位、协会、志愿者等社会组织，构建多元参与共建格局。二是要建立专业的工作组。要按指标体系，设立消防组、应急组、住建组、市场监管组、经商科技组等与示范城市创建息息相关的工作组，工作组主要以专业技术干部和行业专家为成员，保证后期风险辨识及风险防控的专业性。三是尽量购买第三方安全技术服务，建立综合性、专业性的“创安办”，保证3-5人左右的常规队伍，代表政府牵头创建相关工作，起好统揽全局、任务分解、审核把关、咨询服务等作用。
3.2 深入开展现场调研，掌握辖区问题所在
在组织机构建立后不应急于制定创建实施方案，创安办要组织开展系统的全面调研，对负有安全监管职责的部门实施全面现场座谈调研和现场调研，调研不是目的，而是要通过调研，摸清楚辖区问题现状。开展好调研要做好几项工作：一是调研前准备工作。要按当地部门职责分工，提前分解创建指标体系，把涉及到该部门的任务提前制作成任务清单，拟定好调研提纲，提出搜集的资料，并且提前发放到对应部门。二是调研要聚焦“问题+需求+风险”内容。要通过交流、资料查询，充分了解该领域当前存在的问题、历史遗留问题、行业薄弱环节，要听取人民群众对相关行业的期许、期盼、需求，要听取行业面临的重大风险，当前风险防控措施和下一步意见建议，以及行业部门经验做法、亮点特色。三是要做好调研后的问题梳理、汇总。要将信息进行甄别，按照信息与安全关联程度进行分类，将行业共性问题建档立卡。
3.3 做好顶层设计，召开全面启动大会
通过深入调研，掌握辖区基本情况后，就要筹备召开全面启动大会，营造全面创建工作氛围。召开启动大会要准备好几个核心事情：一是要以问题为导向，编制安全发展示范城市实施方案，明确创建目标、方法、任务、时间节点和任务分工等，该方案能统筹整个建设周期的大致时间任务安排。二是要制定“两个清单”，即任务清单+责任清单，确保各工作组任务清、责任明。三是要建立健全示范城市创建制度体系。要保障安全示范城市创建，必须建立必备的联席会议制度、重大事项议事制度、风险评估制度、督办催办制度、绩效考核制度等。
3.4 营造安全文化氛围，健全全员参与渠道
全面启动安全发展示范城市创建后，要迅速开展安全文化氛围的营造，要克服地方政府为迎检而打造氛围的不好习惯。从头开始营造好氛围可以提前扩大居民的知晓度，增强社会各界关注、参与安全发展示范城市创建工作。同时要避免简单理解安全文化就是安全宣传，要从文化的内涵入手，从营造安全文化氛围目的出发，系统谋划地区安全文化展现形式、内容内涵，最大限度吸纳居民群众参与到安全宣传教育和实践活动中。
3.5 召开专题培训，组织考察交流学习
创安办要组织开展专题教育培训，邀请省内外安全发展示范城市专家和建设成效较好地区进行培训和座谈交流。一要围绕安全发展示范城市是什么、做什么、怎么做开展专题培训；二要针对为什么要开展风险评估，风险评估和治理的方法进行专题培训。三是组织不同层级领导干部、专业技术人员到省内外先进地区开展交流学习，取长补短，吸收借鉴经验做法。
3.6 全面开展城市风险评估
城市风险评估是风险防控治理的前提条件，首要是确保风险底数清、情况明。要开展好城市风险评估，一是要建立好风险评估的队伍。一般以行业专家为主的第三方评估机构为实施主体，指导各行业全面开展风险辨识。二是要制定建立完善风险评估的方法、制度和办法，培养各行业部门、所管辖重点对象的风险辨识“明白人”，让各行业在开展风险辨识时有专家指导、有制度和办法遵循。三是要注重现场核查。各行业风险辨识提交风险清单后，第三方评估专家组要对重大风险进行逐一核查，对较大风险进行抽查，召开行业风险评估联席会，对风险进行逐一研究讨论，防止重大风险遗漏。四是要形成风险评估成果。从点线面三个维度形成风险清单、重大风险清单、行业风险清单、风险四色图，城市安全风险评估报告。
3.7 实施安全促进和风险防控治理项目
以问题为导向，各工作组针对问题制定安全促进项目和风险防控治理项目。一是对标对表，按照指标规定动作制定实施方案，实实在在有序的查漏补缺。如规划未编制，则要组织专业技术人员开展规划的编制。二是对前期调研的行业共性问题和掌握的居民需求，策划有针对性的安全促进项目，通过行业政策研究，做出制度性长久性安排，不断解决城市安全问题。比如城市井窖盖经常损坏和遗失问题。三是要针对城市风险进行系统干预和治理。对辨识出的重大风险，必须制定系统的防控措施，重点从科技、装备等本质性安全防控措施出发。
3.8 组织第三方开展城市自评，向上一级提出复核申请
当各项工作按时间节点完成后，及时编制创建工作报告，组织第三方专业技术服务机构开展城市自评体检，对创建以来开展的相关工作逐一进行评估，查出问题短板，制定整改措施意见，持续开展安全促进工作。自评完成后，提交创建工作报告、自评打分表、自评问题整改情况报上级部门，提出复核申请。
3.9 坚持持续改进理念
安全发展示范城市建设是一项只有起点没有终点的工作，要贯彻持续改进理念，将安全发发展示范城市建设纳入常态化工作机制，从长效机制入手，以问题为导向，持续不断推进城市安全工作。
安全发展示范城市建设要始终注重“常”“长”机制建设，要坚持党政“一把手”工程，充分明确行业部门创建责任和任务，建立健全考核督办机制，重点围绕“1+3+1”做文章，通过有效科技手段实现重大风险有效管控，遏制城市重特大事故的发生，为人民群众构建安全健康的工作生活环境。