崔亚超
中共永康市委党校 浙江永康
摘要：新冠疫情作为一次公共危机事件突然爆发，在各类新媒体的作用下，与疫情相关的各种话题充斥着整个网络、侵蚀着人的内心，引起了大众的惶恐与不安。Y市政府在防控疫情过程中运用议程设置理论积极高效地做好舆论引导工作，使市民了解了新冠疫情、缓解了焦虑情绪、推进了复工复产和确保了社会和谐过度，这一做法值得研究与思考。同时，笔者通过本次调研发现了政府在舆论引导背后存在的问题，并根据实际情况提出了提升舆论引导能力的对应举措。
关键词：公共危机 舆论引导 议程设置
在社会转型进入关键期，社会变革进入深水区的关键时刻，我国面临着前所未有的挑战：人与自然关系紧张、利益分配失衡、环境污染严重、公共医疗事件频发；加之新媒体时代人人都有发声、参与舆论的机会和平台，“意见领袖”们也乘势而起、观点五花八门，社会舆论现状使得政府必须把舆论引导工作提上重要日程。2019年12月，一场突如其来的新冠疫情让社会各界意识到舆论引导在公共危机治理中的重要性。“舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸”[[[] 江泽民, 全国宣传思想工作会议的讲话[R].人民日报,1994.1.
]]。从以往的历史经验看，积极、正确、有效地引导舆论是预防和化解公共危机的有效方法和重要手段。如若任由公共危机的相关舆论自由发展，则会对我国的社会稳定、公共安全和国家形象造成巨大的负面影响。因此，提高地方政府及党员干部的舆论引导能力对稳民心、促和谐、共发展至关重要。
一、公共危机与议程设置的概念与特征
公共危机事件的发生总会伴随着人员伤亡和财物损失，严重的也会引起次生危机。在新媒体时代，关于危机事件的舆论热点既能让人倍感心安、也能让人陷入舆论的暴风雨中。政府应如何缓解危机事件给人带来的情绪焦虑和社会带来的骚动不安，做好舆论引导工作非常重要。了解公共危机事件的特征是做好公共危机事件发生后舆论引导工作的前提条件。而议程设置理论的熟知和运用也会使舆论引导工作事半功倍。
（一）公共危机与公共危机事件
在笔者看来，公共危机是由公共危机事件引起的社会性危机，而公共危机事件的发生在一定程度上会威胁或危害到社会公共利益和公共安全，并容易引发社会混乱和公众恐慌。因此，公共危机的缓解或解决需要公共权力、公共政策和公共资源等协同发力、紧急应对。有学者在《政府危机管理理论与对策研究》一书中归纳了公共危机事件的特征，这些特征对我们理解、管理公共危机事件意义重大。其特征主要表现在：一是爆发突发性即公共危机事件的爆发具有极大的偶然性和随机性，相关机构和大众难以对事件有完整的预测和把握。二是时间紧迫性即决策者和危机管理者只能依赖有限的信息在短暂的时间内对公共危机事件做出决策和进行管理。三是价值中立性即公共危机事件的影响好坏及波及范围取决于其应对策略和时间快慢。四是责任承担性即危机管理者需对公共危机事件的预防、妥善处理承担相应的责任，可在日常做好防范工作。五是过程持续性即公共危机事件从产生到结束总要经历潜伏、爆发、高潮、缓解、消退五个阶段。六是指向破坏性即公共危机事件的发生会带来人员伤亡和财产损失等破坏，破坏的程度取决于危机事件本身的严重程度和应对的及时度。
从公共危机事件的特征来看，任何人都无法预测危机事件的发生和破坏程度，但危机管理者如若能在危机事件发生后给予大众积极、正确、高效、有力的引导，则在一定程度上能减少甚至避免危机事件所造成的损失。尤其是在新媒体迅速发展、网络关系日益复杂、网民数量逐渐攀升的信息化时代，危机管理者及相关政府如若能用好新媒体这把利器做好舆论引导工作，则会缩小危机事件所带来的后果。而在新媒体中做好舆论引导工作，议程设置理论的功能占有一席之地。
（二）议程设置的缘起与理论特征
“议程设置这一概念最初来源于美国传播学家M.E.麦库姆斯和D.L.肖于1972年在《舆论季刊》上发表的一篇文章即《大众传媒的议程设置功能》，文章指出：大众传播具有一种为公众设置“议事日程”的功能，传媒的新闻报道和信息传达活动以赋予各种‘议题’不同程度显著性的方式，影响着人们对周围世界的“大事”及其重要性的判断。议程设置理论的基本思想是认为‘媒介往往不告诉人们怎么想，而是告诉人们想什么。’正如李普曼在《舆论学》中提出‘人们不会像对待脑海中的‘图景’那样直接作出反应，而往往依靠媒介的影响’。Cohen将李普曼的思想进行修订，转化为议程设置理论，他认为媒介是通过议程设置来影响公众的意见、态度和价值观的。通过议程设置功能，媒介将社会问题计划性地转化为热点问题，并把信息传递给大众从而来影响公众的思考内容。”[[[] 议程设置理论.https://baike.so.com/doc/5916783-6129696.html.2021.7.14.]]
当今社会，随着人们精神生活需求的极大丰富和媒体行业的快速发展，各种各样的新媒体、自媒体等应运而生，如微博、微信公众号、微信视频号、抖音、快手等。这些新媒体的出现与广泛传播使得人人都可成为媒体的主角，人人都有发声的权力，并能在一定范围能引起关注度。但社会问题、热点问题的主导权仍然掌握在主流媒体的手中，主流媒体所传播的信息仍然会被大众所认同，尤其是代表政府言论的官方媒体所报道的信息更是权威的代表。因此，即使是在形式多样、功能多样的新媒体广泛盛行的当下，议程设置理论在舆论传播中仍发挥着重要的作用，尤其是在公共危机事件发生后的舆论引导中。
二、Y市在疫情防控过程中对议程设置理论的基本运用
议程设置通过排序、改变、影响民众的认知进程而改变民众对事件本身的看法。其工作机制与马克思主义认识论在一定程度上是相契合的，是一个螺旋前进，不断认识事件真相的过程，符合从感性到理性和认识、实践、再认识的认识过程。Y市从知觉模式、显著性模式和优先顺序模式三个方面逐步加强对疫情防控的舆论引导工作，帮助公众缓解恐慌和稳定情绪，助力于Y市的良性有序发展。
（一）知觉模式。选择要点突出、关注度高的议题做报道，影响民众对该议题的感知。由于新冠肺炎疫情的爆发是突然的、随机的，处于危机事件之外的普通大众对事件本身的传染性、危害性及治疗方式不甚了解。越模糊的事情越能激发起人的好奇心，尤其是关切到每一个人的疾病类公共危机。因此，政府及媒介有责任也有义务让公众了解新冠疫情的发生原因、传播方式和治疗结果；但也需要掌握好公布信息的尺度，避免过度报道引发公众恐慌和扰乱社会稳定。“未知带来恐惧，知晓就是稳定”。因此，如何设置疫情的相关议题就尤为重要。
在整个疫情防控过程中，Y市始终保持政务公开、信息透明；充分运用报纸、电视、广播等传统媒介与微信公众号、微博等新媒体相结合的方式。每日公开发布与疫情相关的病例增长数、病例死亡数、治愈人数；疑似病例的行动轨迹和密切接触者；传染源和传染方式等与大众密切相关的议题。与日增加信息投放密度，逐步引起市民对疫情变化的感知。让市民以官媒渠道了解疫情传播形势，引导市民不信谣、不传谣，增强市民的防护意识，激发市民抗击疫情的自觉性和自制力。Y市公开透明、正面引导的舆论导向在心理上有效地缓解了市民的恐慌，在实际中减少了市民在疫情期间的走亲访友等集聚活动，为从源头上防控疫情发挥了有利作用。
（二）显著性模式。设置显著话题、显著观点进行正面引导，吸引民众对有效话题的关注度。在公众对新冠疫情一无所知的情况下，各方媒介看待疫情的视角也不尽相同，尤其是微博上的一些“意见领袖”会隔靴搔痒地传播甚至扩大与防控疫情无实质关系的话题，以提升自己的关注度。但面对疾病类公共危机，除了探究疾病的发生原因之外，将如何预防、处理等策略性的议题做显著性报道事实上更为重要。策略性的议题既可以为公众提供预防措施，也可以避免疫情扩散引发的次生危机。
在疫情防控过程中，Y市利用大数据等智能手段分区分级分类实现紧密智控。如“一图一码一指数”智控机制的构建，使用红黄绿三码识别市民的行动路径和健康程度。
同时，在群众关注度90%以上的微信公众号、微博等官方新媒体平台准确发布本市疫情信息，开设日常疫情防控知识科普专栏，如勤洗手、多通风、常消毒、戴口罩等。在镇（乡）村，还组建了“网格员+联村干部+责任区医生”疫情防控团队及时进驻社区、农村进行全覆盖的排查与宣传。各社区、农村也自发组织力量，利用“微信群”、“广播+铜锣”、“广播+流动音响”、挂横幅、分发倡议书等多种形式进行宣传。这种显著性、智能型、精细化、动态性的舆论引导缓解了市民由疫情未知性所带来的焦躁不安，给予了市民可预防的方法和可行性的措施，让疫情防控更有效率，有助于居民实现自我预防、自我监测、自我管理。
（三）优先顺序模式。对议题进行重要性、优先性排序报道，民众潜移默化地会根据报道顺序和程度做相应判断；反之，公众的判断也会影响事件的走向。所以，对危机事件的议题做好优先性排序也至关重要。如在疫情形势还是一团迷雾时如何引起公众重视、控制人员流动、防止疾病传染；在疫情遏制后如何稳定公众情绪、有序恢复发展，这些问题都需要相关部门及时有效地引导。
在疫情防控过程中，Y市根据疫情发展的形势，在防控的关键环节积极做好舆论引导工作。在疫情苗头出现时，组建疫情防控指挥小组，运用主流媒体及时发布权威信息，并对群众关切和有影响力的疫情影响事件作有力回应。如重大突发事件在5小时内回应，24小时内举行新闻发布会；对热点重点事件第一时间发布权威信息；成立舆情收集小组，召开每日舆情研判和信息公布会，提高舆论回应时效，增强舆论引导的及时性、针对性、权威性和实效性。在疫情蔓延时，通过利益相关主体如社区、网格、房东、企业建立微信群，开通有奖举报热线，倒逼用人单位、出租房东、宾馆酒店等主体责任落实，对未按时报送信息的利益主体进行批评教育和行政处罚。在疫情遏制后，Y市成立青年宣传突击队，宣传疫情防控中的典型做法、社会各界的典型事迹，广泛传播社会正能量；各界人士还创作了不少脍炙人口的抗“疫”宣传作品。通过及时、有力的官方舆论引导有效地击破谣言传言和控制疫情传播，引导各项工作逐步趋于正常状态。
Y市在舆论引导中遵循了“议程设置”理论的原则，选择民众关注的议题、设置关键话题、对议题进行优先排序等环节的设置使Y市的疫情防控工作平稳有效，实现了群众情绪的平稳过度和社会的有序和谐。
三、Y市在疫情防控中舆论引导背后的问题
公共危机事件的发生具有突发性、紧迫性、破坏性和相对持续性等特征，这就要求政府部门及领导干部自身要具备并提高监测预警、应急响应、现场指挥与处置、联防联控等能力，而在互联网高度发达的当下，舆论引导能力也是领导干部不得不提升的一项基本技能。但在此次疫情防控过程中暴露出一些共性问题，如政府系统内部沟通不畅、领导干部舆论意识不强等，这些都不利于网络舆论引导，并有损于政府的网络形象。
（一）政府系统内部沟通不畅，导致消极舆论
由于疫情本身的不透明与未知性，政府相关部门很难对事件本身做出合理的预判并采取相应的应对措施。加之，目前领导干部的任职岗位与所学专业并非完全一致，一些在其位的领导干部不一定具备相关的专业知识。此外，各相关部门由于职能的交叉或缺失再加上沟通不足；上下级之间协调联动不足。这些问题的存在都会对危机事件的管理产生一定的负面影响，不利于网络舆论的引导。如在上级政府宣布进入紧急状态之时，一些下属乡镇和村级组织中却仍然存在群众聚集、聚众赌博、聚众聚会等现象。这种现象的存在就对该政府的积极舆论引导提出了挑战。
（二）领导干部舆论意识不强，导致舆论失信
疫情发生之后，个别领导会基于维护地方形象和社会稳定的考虑，不发声、懒作为，甚至会控制当地媒体，刻意封锁消息，隐瞒事件真相，过度拖延时间，等待事件平息。也有个别领导在忽视网络舆论，面对舆论疑问不回应，面对热点事件不出声，面对群众暴露的信息、照片、视频选择“捂、盖、压”。这些做法会激起更大的民愤，使局面更加复杂混乱。同时政府也会被网民推到不担当、不作为的风口浪尖之上，失去公众的信任，丧失社会公信力、社会形象和社会权威。
公共危机事件的处理，不仅考验政府的应急管理能力，而且恰当适时的舆论引导也有利于危机事件的解决。在日常工作中加强政府部门及相关领导干部的舆论引导意识和引导技能不失为一种明智之举。
四、公共危机中政府加强舆论引导的启示
公共危机事件带来人、财、物的损害令人心痛与惋惜，在新媒体时代下由公共危机事件引发的煽动性、负面性、情绪性的舆论危机也同样值得关注和破解。因此，在危机事件发生之时，加强网络舆情监测、实时掌握舆论动态、做好网络舆论引导、净化网络生态环境应成为各类社会主体尤其是政府应承担的责任。政府工作的网络化、公开化既是展现政府职能、构建清廉政务的好时机，也是解决民生实事、体现政府担当的好渠道。尤其是在应对危机事件中积极的舆论引导更能体现政府的担当与能力。
（一）搭好平台做好管理。建设好政府门户网站和新闻论坛等网络服务平台，并及时注册、长期运营、维护好新媒体账号，如新闻客户端、微博、抖音、视频号等。主动争夺舆论话语权。在新媒体时代，政府、媒体和公众作为社会主体都是信息的生产者和事件的发声者，如果引导无序则会导致社会舆论的混乱。政府应通过图文并茂、声音视频相结合的方式生产和传播权威信息、解读政策规章、收集民意诉求，扩大政府的影响力和提高民众关注度。同时也要特别关注“意见领袖”的信息和观点，及时与之做好沟通和交流，为我所用，发挥其对舆论引导的正向影响力。形成政府舆论应有的公信力和权威性，为舆论引导做好前期铺垫。
（二）抓好舆情监测与应对。舆论危机的关键，往往集中在对热点、沸点话题的表态和定性上。在日常生活与工作中，政府相关部门就要牢固树立与社会主义核心价值观相符合的主流价值观念，对热点话题、时事问题秉持实事求是、公平公正、紧急跟进的调查原则，查明事件原本真相、做好事件定性分析，及时收集大众的态度与看法、设置好议题的标准与转变，把握舆论引导的关键、传递主流价值取向，营造和谐的网络舆论氛围，构建绿色的网络生态环境。如通过话题互动、热点解读、政策说明等方式给予公众及时的反馈或回应，同时要学会通过设置公众所关注的热点议题来正确地汇集民意，通过信息公开或者质疑解答等来疏导公众的不良情绪。通过网络问政、网络服务等形式做到为民排忧解难。
（三）提升舆论应对能力和素养。政府首要的是加大舆论引导的基础建设，健全舆论应对机制，如舆情监测、信息提取、数据分析与评估、信息生产与整合等机制，为信息公开做好基础准备。其次要要求政府及其工作人员不断精进技能，与时俱进地学习新媒体的相关知识和操作流程，了解新媒体在网络中的发展现状和在公众中的影响力，掌握科学规律。做好新媒体信息服务工作，提高政府在新媒体中的权威和公信力、塑造公开透明的政府形象，更能在危机事件中获得舆论的话语权和指挥权。
（四）加强新媒体的监管力度，营造优质的网络环境。政府要严格要求各类APP主体落实网络文明公约，规范语言文明，发挥平台的管理能力，将伦理道德的标准深入到网络环境中，营造文明有序的网络环境。要对新媒体进行规范化管理，加快推进新媒体实名认证的全面设施，促进网络诚信体系建设，严格管控个人或组织在网络虚拟社会中的违纪违法行为。如公众号文章的传播要有路径可寻，对信息的传播源进行标识。最后，要加大力度打击网络暴力，培养公众正确的价值观，发挥公众对网络暴力的监督，同时也要加强互联网行业自律，由此来建设文明自主的网络平台。
在互联网时代，由于网络的开放性和平等性，人人都有成为“自媒体”的可能性，拥有了高度的话语权。这有利于政府畅通信息渠道、了解民心民意、优化政务服务，但也为危机事件中的舆论引导工作带来了新的挑战。因此，政府需充分发挥利用新媒体的独特优势，培育一个民意集散的舆论场作为综合社会治理的公共领域，这不仅有利于政府职能的发挥，还能够加快建设社会主义现代化的发展。
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