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行政协议中情势变更规则的适用困境与出路

发表时间：2021/8/13 来源：《文化研究》2021年9月下作者：曹孝洋李泽豪

[导读] 行政协议既有行政性又有契约性，是我国将行政性和契约性的创造性结合的产物

西华大学知识产权学院法学院曹孝洋李泽豪四川成都 610039

摘要：行政协议既有行政性又有契约性，是我国将行政性和契约性的创造性结合的产物，因此，行政机关在适用情势变更规则变更或解除合同时会面临行政法和民法的双重限制。我国行政协议和情势变更规则都处于发展中，立法方面存在不足，需要完善相关法律法规，通过正当程序，保障行政优益权存在的同时又不损害相对人权益，以保证情势变更规则的正确适用。
关键词：行政协议；情势变更；司法适用；解除
        一、情势变更规则在行政协议中的司法适用现状
        在上诉人杨兴鹏与被上诉人济南市历城区人民政府港沟街道办事处单方解除拆迁安置补偿协议一(2021)鲁01行终300号行政判决书中，法院认为港沟街道办基于情势变更规则，有权解除《安置补偿协议》，其理由如下：行政协议也就是《安置补偿协议》成立的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的重大变化，且继续履行合同对港沟街道办明显不公平，符合情势变更是适用条件，港沟街道办可以解除合同。本案的法律适用就是行政协议双性的体现，其行政性最突出的点就在于行政机关的行政优益权，而契约性或言私法性体现在行政协议可参照适用《民法典》的规定，换言之，缔约、履行、变更、解除行政协议等一系列行政行为可以适用民法规定，即民法中的情势变更规则可适用于行政协议当中。
        同时，该案中法院认为港沟街道办解除行政协议的权力是一种形成权。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条、十七条规定，只有出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形时即拥有单方解除权，在非严重损害国家利益、社会利益的情况出现，且与对方协商时不成时，行政机关应通过法院判决来解除合同。在已经失效的2015年行政诉讼司法解释中第十五条第三款规定行政机关因公共利益需要或者其他法定理由可单方变更、解除协议，但需要予以对方补偿。与现行司法解释相比，该条文已被删除，说明立法界已经注意到不宜给与行政机关过度的单方解除权，应当更加注重行政协议的私法性质，更多的让法院介入，保证公平的实现。
        二、行政协议中情势变更的适用困境
        （一）底层逻辑的冲突
        根据《民法典》第五百三十三条第一款的规定，情势变更的适用条件主要有：作为合同成立之法律基础的客观情况发生了重大变化；合同已经成立，双方的权利义务关系尚未消灭；关于客观情况的发生，双方当事人在事实上没有遇见；继续履行原合同将显失公平；情势变更发生的过错不可归因于任何一方当事人；双方当事人应就合同的履行进行协商。要引用情势变更规则需要
        就客观情况而言，情势变更适用当从两方面出发：一是从情势发生的表现形式出发，该情况属社会经济形式的重大变化，而不是如洪水、地震等自然灾害；二是从情势所造成的结果来看，该情况对合同的履行所造成不应是“致死性”的，而是造成整个合同的利益失衡。但如果政府出台相关政策导致行政协议对一方产生重大的不利影响时是否构成情势变更尚存探讨之地。

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如果当下的合同履行在政策施行过程中影响了公共利益，客观基础发生了重大变化，那么政府就可以解除合同，造成了行政机关可以颁布政策通过情势变更规则来变更或解除合同，这种情况下合同解除的过错是否可规则于行政机关仍直接商榷。就协商问题而言，在行政协议中，协商义务的履行是否不在重要，单方面的解除协议告知书并交代陈述申辩的权利是否能够是为履行协商义务？有学者认为重新协商属适用情势变更的前置性程序，重新协商有利于保护双方利益，从该角度来看行政机关单方的解除协议告知书则不得视为履行协商义务，不得适用情势变更。
        （二）理论与实践的脱节
        当事人在协商未果下欲变更或解除合同，须向法院提起形成之诉，请求法院变更、解除民事法律关系，并于法院为形成判决确定后，始发生形成效果，当事人间权利义务内容始发生改变，此与《民法典》第538、539条无偿及不合理对价产生诈害债权时债权人之撤销诉讼相同，当事人形成权之行使并非单纯以意思表示即可实现，而系须借由法院确定判决始得产生效力，从而可知本规定为形成诉权规定 [1]。在前述行政判决书中，法院认定行政机关享有单方解除权，为形成权，认为其解除的程序合法，适用法律、法规正确。但实际上该形成权应为形成之诉权，情势变更规则要求双方在协商无果的情况下，可以经诉讼变更或解除合同，故未经诉讼行政机关不得引用情势变更以单方的意思表示解除合同。
        三、完善行政协议中情势变更的适用建议
        （一）构建严格的适用程序
        行政协议作为一种双方法律行为，区别于单方行政行为，应当尊重公平公正，在行政协议的缔约、履行过程中，应秉持诚实守信原则，合理利用自身的资源优势，与相对人展开平等协商。以控权论为立场，行政机关应当负有再交涉义务[2]，行政协议签订的目的在于实现公共利益或者行政管理目标，因此在行政协议中行政机关往往享有行政优益权，但在本质上行政协议又属于合同，受到契约规则的限制，应当按照情势变更规则的严格程序来变更或者解除合同，这也迎合了行政法正当程序原则的要求
        同时，解除权作为形成权，是一种绝对权、对世权，也就是说如若不加限制必然导致权力的滥用以及社会利益的损害。我国可以通过立法，赋予行政主体在预防重大不利影响的社会事件和消除明显履行不利于社会发展的情况下以单方变更行政协议的权利，严格依法行事，在法律上和事实上均满足解除条件时才可行使解除权。
        （二）明确情势变更规则适用内容
        行政机关如可能因政策原因不宜继续履行合同的，可事先在合同中约定，因政策变化导致情势上的变更或者有更明显有利于公共利益的合同履行方式，行政机关可变更或者解除合同，以此明确情势变化时的处理方式，均衡行政特权与合同严守的要求，以保证协议双方的利益。
参考文献:
[1]魏启证.《民法典》情势变更规则之行使期间与时效[J].广东社会科学,2021(03):245-253.
[2]严益州.论行政合同上的情势变更基于控权论立场[J].中外法学,2019,31(06):1511-1530.