田栗溧
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摘要：从传统农业向现代农业、从计划经济向市场经济转变过程中地方基层治理的失序和村级组织现代治理能力的不足。具体而言，主要是农村事务外部主管部门的缺位与监督不足、内部主体组织的式微与治理能力缺乏、农村法治建设的滞后以及相关利益主体间责权利关系的模糊和失衡等，客观上难以抑制相关违法行为。未来，应加强农村法治建设，提升村级组织的管理能力和政府主管监管部门的治理能力，确保农村资源的合理合法利用和各方利益平衡。
关键词：土地资源；管理
一、对一些地区农村土地资源利用失范失序行为的反思
乡村现代化转型过程中土地管理责任体系及相关利益主体权责利关系失衡。土地利用失范失序问题看似零零散散，但本质上都是农村在从传统农业、集体化农业向现代经营农业转变、从计划经济向市场经济转变过程中产生的、因管理责任体系以及相关利益主体权责利关系改变而必然会出现的一系列问题。在转型过程中，依法治理是一个大趋势、总趋势，但政府行政力量从法律上逐步淡出了村级组织管理体系，导致乡村的管理责任体系和相关利益主体权责利关系出现了失衡现象。
部分资源资产缺乏清晰的权属关系，导致村民利益受损。农村土地可以分为农用地（即用于农业生产的土地）、集体经营性建设用地、宅基地以及“四荒地”（或称为未利用地，包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩等）四类。前三类的土地用途是比较清晰的，而关于“四荒地”的法律规定甚少。过去一些地方为了鼓励开发，甚至提出“谁种谁有”的口号。尽管土地归集体经济组织所有，但个别行政村的集体经济组织流于形式，缺少实体性的经营和管理能力。
行政主管部门的定位不准、监管缺位，在客观上难以抑制相关违法行为。农村集体资源资产的规划、管护和监督涉及县政府、发改部门、国土部门、生态环境部门、农业农村部门、公安部门等多层级、多部门。可以说，“卖土”“盗土”等违法违规行为的出现，与主管部门、监管部门没有定位好、处理好各自部门的管辖事务密切相关。“卖土”“盗土”现象属于土地资源管理的新问题。
土地所有者或所有者代理的村级组织治理能力不足，容易导致基层治理失序。中国是由五级政府构成的自上而下的政权组织形式，乡镇政府之下的乡村为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。行政村包含着多个具有领导属性的村级自治组织团体，包括村党支部委员会、村民委员会、村务监督委员会、村集体经济组织（一般由村委会代为行使权力或自身组建村股份经济合作社等形式）等，它们共同构成了一个乡村治理的较为完备的组织架构，共同掌管着乡村的全部资源资产以及完成党和政府下发的各项指标、任务、项目。然而，一些地方的村级自治组织并没有成为坚强有力的组织力量，农村青年人口的大量流出、农业从业人员的逐渐减少以及农村资源的相对闲置，使得村级自治组织的内部建设和治理能力不断弱化、涣散。特别是中西部地区的乡村，精英人口外流现象较为严重，村干部队伍人才匮乏，乡村治理滞后于时代发展和村民需要。总之，农村集体经济组织和村民委员会都具有重要的责权利，如果它们在组织能力、经济分配、资源掌控、角色定位和社会道义上丧失权威和能力，势必会造成作为整体的村庄的衰弱和作为个体的村民的离散、分化，也必然会诱发农村各类失范、失序、失衡问题，甚至会出现村干部腐败、权力寻租等违法违规行为。
农村土地利用方式失衡、发展机会不足，容易催生村民投机行为。土地资源是农村发展和农户生计最根本的要素资源，但农民如何利用土地以及支配权力的边界界定尚存在较大的模糊性，以至于土地资源在农村和农民手中的利用方式呈现出单一、低效和失衡的局面。
尽管农村存在着大量的土地资源等集体性资产，但其利用大多属于祖祖辈辈的自然延续，普遍存在前期规划不足等问题。当前，农村集体土地利用规划普遍存在资质和能力欠缺等问题，且土地规划门槛较高、成本较大。
二、加强农村土地资源利用与管理的策略和建议
第一，对标国家治理体系和治理能力现代化，补齐农业农村治理短板。加强和改进乡村治理体系建设是实现乡村全面振兴、巩固党的执政基础、满足农民美好生活需要的必然要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。面对农村从传统农业向现代农业、从计划经济向市场经济转型过程中出现的各种问题，我们应重新思考农业农村的行政管理问题，明确乡村现代化转型过程中的管理责任主体以及相关利益主体的权力边界、管理体系的重构和各利益主体之间的权责利平衡。
首先，要明确政府归口管理部门之间的权责关系，真正发挥好监督部门的作用，树立政府的公信力和权威。其次，要理顺国家、集体和农民之间的关系，明确责任主体关系。农村各种问题的出现，折射出乡村治理的失序，因此，应理顺国家、集体和农民在乡村治理中的关系，适应利益主体的多元化以及各利益主体之间的权责利平衡；明确管理体制和责任划归，让乡村事务在合理、和谐、良性运行的平台和环境下规范化、持续化发展；明确哪些资源和行为属于“国家—农民”“国家—村集体”“国家—村集体—农民”“村集体—农民”的调整范围，正确划归责任主体，使基层问题的解决具有有效的应对路径和问责机制。
第二，完善农业农村法治建设，使农业和农村资源管理有法可依、依法治理。法治建设既是农村发展的底线要求，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。中国特色社会主义进入新时代，必须要依法治理农村出现的新问题。一方面，要依法厘清农村集体资源资产的权属关系，尊重所有者的权益。农村土地的产权关系，关涉土地的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权、处置权等，必须要清晰化（这是土地合法正当利用的前置条件）。
另一方面，在新形势下要适时调整对作为村集体成员管理者、村集体资源所有者的村级组织的法律规定性，使其在法治规范的基础上实现有效自治。在面对农村人口逐渐流失造成的“空心化”、集体资源资产闲置低效以及农地“三权分置”改革带来的集体所有权、成员承包权与经营主体经营权的权利重构等问题时，相关法律应当适时调整，更加细化村级组织行使相关行为的法定权力和边界界定，明确村级组织的责权利关系，确保集体资源优化配置的法律规定性和处置正当性。
第三，要做好农村土地资源的规划、利用与管理，实现农村土地的价值与效益。马克思明确指出，“土地是一切生产和一切存在的源泉”。土地是农村发展的根本性要素资源和载体。农村的发展、农民的生计都依赖于土地的产能以及合理利用。农村土地如何盘活，如何避免被侵占、破坏，如何合法合理地规划、利用，进而实现其经济、社会、生态价值，是当前农村发展需要解决的重要问题。村民自治组织有责任和义务规划、利用、保护以及管理好乡村的集体资源资产。
第四，不断完善和增强作为集体资源所有者的村级组织的能力。村级组织作为基层农民的自治性组织，其运行的好坏直接关系到近6亿农民的切身利益、农村资源资产的使用效率以及国家的粮食安全、生态环境的保护、农业农村经济社会的良性发展。
党的十九大报告明确指出，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。因此，在推进乡村振兴战略的过程中，地方政府和村级组织应坚持新发展理念，彻底遏制“卖土”等违法违规现象，注重可持续发展和长远利益。
参考文献
[1](1)左停：《治理现代化愿景下中国农业行政管理的范式转型》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2020年第2期。