颜亭
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摘要：党的十八届三中全会提出要全力推进国家治理体系和治理能力现代化，而空间治理体系和治理能力现代化是深化国家治理体系，提升治理能力的重要抓手。“治理体系和治理能力是一个有机整体，有了良好的国家治理体系才能真正提高治理能力”。国家治理体系实施的系列管理制度和规章程序多以空间为载体，主要包括政府施策、社会参与和市场应对，空间治理成为国家治理体系的核心组成。空间治理通过调控国土空间关键资源的配置，实现对地域空间结构和功能的管理，进而影响空间承载的政府治理行为、社会治理逻辑和市场治理策略。空间治理通过系列调控手段，实现优化国土空间开发格局、协调地域空间结构和功能、保障社会经济发展目标等国家治理体系的有效运转。
关键词：国土空间规划；乡村空间；治理机制
引言
近年来，各地在推进乡村振兴过程中围绕城乡空间布局调整问题开展了积极探索，取得了一定成效和经验，但存在的问题也十分明显:一是对空间布局演化规律认识不足，村庄调整合并的规模和节奏不符合科学规律;二是缺少系统性谋划，在实施空间布局调整时产权结构、治理结构的调整没能同步跟上，带来了空间与治理的错置;三是个别地区在工作中粗枝大叶、大拆大建，从而引发了新的矛盾和冲突。上述几个方面问题叠加，使城乡空间布局调整陷入进退维谷的境地。不动，乡村空间散乱、城乡功能交叠的问题得不到解决;动，又担心带来治理弱化、社会冲突等问题，决策层和执行层都难下决心。对此，本文拟对城乡空间布局调整所涉的重大理论和现实问题进行讨论，提出乡村振兴中城乡空间重组与治理重构的系统性方案。
１空间规划的探析
“空间规划”是一个根植于经济全球化、可持续发展理念、新自由主义市场经济深人发展背景下的规划理念。１９９９年欧盟正式出版的《欧洲空间发展展望（ＥＳＤＰ）》掀起了“空间规划”的理论研究与实践热潮。但不同国家、不同机构对“空间规划”的内涵有不同的理解。如欧洲理事会（ＣＯＥ）从区域整体性的视角强调“空间规划”是一种跨领域融合经济、社会、文化和生态政策以实现区域发展平衡的综合性规划方法。而欧共体委员会（ＣＥＣ）和英国首相办公室（ＯＤＰＭ）则从公共政策实施的视角强调“空间规划”是一种公共部门整合各种影响用地空间部署的政策以实现跨部门、跨区域合作的行政手段ｔ４１。尽管两者的出发点不同，但有共通之处，即“空间规划”不局限于对一定行政界限内物质空间的理性安排，而更侧重于立足一个区域的中长期发展战略，整合和协调各级政府、各部门、各行业的政策，以对经济社会、环境体系、日常生活联系紧密的功能性空间的发展资源进行有效配置和利用来实现地区整体竞争力的提升和可持续发展，是一个综合技术手段和政策方法的空间治理过程ｔ５＂７１，这也是当前“空间规划”内涵的国际主流思想。
2新时期乡村空间利用特征与治理逻辑
城乡国土空间统一管控视域下，针对乡村空间的开发利用特性制定有针对性的治理策略是完善空间治理体系的现实需求。与城市空间结构和功能相比，乡村空间受地域环境的影响更大，体现出显著的区域差异性。乡村空间结构的不连续性、功能的多样性、价值的复合性和关系的复杂性，构成了新时期乡村空间利用的主要特征。国土空间用途分类中乡村空间主要包括农业生产空间（如耕地、草地、林地和设施农用地等）、农民生活空间（如农村宅基地等）、农村生产生活配套空间（如基础设施用地、乡村公共服务用地等）。
构建城乡一体的国土空间用途管制目标，对乡村空间开发管制与利用保护提出全新的要求。当前乡村空间利用过程中出现空间结构不合理、功能体系不健全、权属关系不明晰、组织体系不顺畅等问题，成为突破乡村空间治理困境的主要着力点。城乡共治的国土空间仍缺乏具体的落地抓手，城乡空间如何在多规融合的空间规划中实现一体化治理，高效化利用，公平化配置是当前必须着力克服的难题。乡村空间治理应以问题为导向，通过治理不适应城乡融合发展的乡村空间结构、空间组织体系、空间权属关系，实现乡村空间高效治理的目标，进而服务国土空间治理的宏观要求。
3整合性思路
所谓整合性思路就是打破原有３类规划目前条块分割的框架，在乡村地区构建一个全新的兼具综合性和实施性的空间规划系统，形成能统筹各类要素和资源的政策机制，实现“三规合一”。当前乡村地区土地改革的总体趋势是土地利用的规模化、集约化、专业化，具体措施包括土地确权、土地流转、三权分置、宅基地整理等，其核心是土地资源的有效整合。鉴于土地整治规划是一项依托土地深度治理优化土地利用结构、提高土地利用效率的综合性工程，具备全域覆盖、地类涵盖、实施动态的特点，因此笔者建议在乡村地区建立以土地整治规划为基础的“三规合一”的新型乡村空间规划体系。目前，土地整治规划分“全国一省一市一县”４级，面向乡村地区的是县级土地整治规划，为使乡村振兴战略在乡村地区的全域落地，应增设镇乡级的土地整治规划，以统筹乡村地区生产、生活、生态的发展关系，综合部署一定期限内乡村地区的用地规模、结构布局、村庄建设、设施建设和生态保护等活动。镇乡级的土地整治规划可实现对城镇开发边界以外区域的国土空间规划职能的整合、乡村的“多规融合”和自然资源的统一管制＝其一，引导城乡全域统筹战略和目标任务在乡村地区的落地＝镇乡级的土地整治规划成为乡村地区规划建设和组织管理的主导者，整合乡级土地利用总体规划、乡规划和村庄规划的任务，形成覆盖城乡、多规整合、政策融合、资金叠合和项目集合的镇（乡）全域、全地类、实施性、策略性的空间规划系统。其二，立足全域资源要素的整合，推进多目标多地类的统筹＝引人自然资源资产管理的理念，在农用地整治、建设用地整治、未利用地整治的基础上，统筹考虑区域范围内的“水林田湖草滩”等自然资源情况，提出生态修复要求和综合整治策略，并明确生产、生活、生态空间以及开发边界、耕地红线、生态红线的管控要求，统一实施国土空间用途管制。
结束语
城乡空间统一用途管制背景下，乡村空间治理成为构建现代空间治理体系不可或缺的一部分，乡村空间治理模式与效应成为推进国土空间规划的重要契机，深入分析乡村空间治理作用于国土空间规划的机制与路径，有利于完善国土空间综合开发与保护。本文从乡村空间治理的概念界定入手，尝试从“物质—组织—权属”的视角构建多尺度的乡村空间治理分析框架，在此基础上与国土空间规划对接，解析了乡村空间治理在国土空间规划体系完善、“多规合一”落实和国土空间用途管制细化等方面的作用机制及具体路径。
参考文献
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