杜若岚
西北政法大学 陕西 西安 710061
摘要：2017年6月1日，时任美国总统特朗普在华盛顿白宫发表讲话，称《巴黎协定》让美国处于不利位置，给美国带来“苛刻的财政和经济负担”，将从即日起停止落实《巴黎协定》，包括停止落实国家自主贡献和停止为联合国“绿色气候基金”提供资金。2020年11月4日美国正式退出该协定。尽管新政府宣布重新加入，但也引发了国际社会对全球气候合作的担忧。
关键词：巴黎协定 共同但有区别责任 国家自主贡献 遵约机制
一、引言
气候问题已然是各大全球性合作会议重要的商议事项之一，1992年联合国环境与发展会议（UNCED）后，逐步形成了围绕《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)，以《京都议定书》（以下简称《议定书》）和《巴黎协定》（以下简称《协定》）为补充的全球气候治理机制。应当采取行动共同应对气候变化是国际社会达成的共识，然而美方终止履行《协定》令本就进展缓慢的相关条约履行前路更加曲折，也再次引发了国际环境保护条约或协定一直面临的强制力问题的讨论。全球气候治理机制的守约危机以及被动性是本次事件中凸显的问题，也是日后国际气候合作无法避免的问题。
二、重要条约及全球气候治理现状
根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有主权权利按自己的环境和发展政策开发自己的资源，也有责任确保在其管辖或控制范围内的活动不对其他国家的环境或国家管辖范围以外的环境造成损害。联合国政府间谈判委员会于1992年在联合国环境与发展会议上就气候变化问题达成《联合国气候变化框架公约》，并于1994年3月21日正式生效。条约规定缔约方在共同但有区别责任的原则上，考虑各自具体的发展情况，制定计划履行承诺。1997年12月1日，联合国气候变化框架公约缔约方会议（COP）第三次会议在日本京都召开，149个国家和地区代表通过了《议定书》，2005年2月16日《京都议定书》正式生效，其规定了在两个承诺期内缔约方承诺降低排放的总量，要求发达国家先于发展中国家承担减少碳排放量的义务。2015年12月12日在巴黎召开的缔约方会议上197个国家通过了《协定》并在一年内便生效，旨在大幅减少全球温室气体排放，将本世纪全球气温升幅限制在2℃以内，同时寻求将气温升幅进一步限制在1.5℃以内的措施。《协定》为发达国家提供了协助发展中国家减缓和适应气候变化的方法，同时建立了透明监测和报告各国气候目标的框架，是全球气候治理的一个重要转折点。
尽管全球大多数国家都签署上述条约，但气候治理行动并没有十分有效进行，美国曾于1998年签署了《议定书》，但2001年布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口，拒绝批准《议定书》，2011年加拿大也以国际社会对其规定的减排责任负担太重为由宣布退出《议定书》，俄罗斯尽管没有宣布退出《议定书》，但是拒绝履行第二期的减排目标。与此同时，国际法碎片化特征导致全球气候治理相关制度安排呈现出分而治之的状态，联合国体制下《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和《巴黎协定》构成了全球气候治理体系的基石；亚太清洁发展与气候伙伴计划（APP）、欧洲气候变化计划（ECCP）等形成了区域性气候治理规则以及各国国内气候治理体系[[[] 于宏源.多利益攸关方参与全球气候治理:进程、动因与路径选择[J]太平洋学报.2021(02):01-14]]。分散的治理规则以及联合国环境保护体制下软弱的处罚机制使得全球气候治理并没有一个高效的行动联盟，以至于全球气候治理行动进程缓慢。
特朗普政府宣布美国退出《协定》遭到国际社会多方批评，同时也引发各国对联合国体制下全球气候治理的担忧。但对于特朗普政府此举国际社会所能做的只能是利用媒体和国际道义进行谴责，在现有联合国机制下无法对美国这一行为进行实质性的“惩罚”。在历届国际气候会议谈判中，难以调和的主要矛盾在于发达国家试图否定在UNFCCC“共同但有区别责任”（CBDR）原则下作出的发达国家与发展中国家的“不对称”责任分配。不同发展程度国家的责任分配仍然是全球气候治理行动能够顺利进行的核心。
三、全球气候治理的机制
（一）联合国机制下的国际减排模式
1994年通过的UNFCCC并没有对缔约方规定具体明确的、实质性的减排义务，只是确立了气候治理合作的几个基本原则，其中最主要的是“共同但有区别责任”原则，要求发达国家率先采取措施应对气候变化，要考虑发展中国家在行动中的具体需要和国情。2005年生效的《议定书》为各国的减排行动确定了更加细致的规则，在减排目标及时间上采取了依据统一标准分配的模式，各国政府基于不同的国情和需要提出不同减排责任分配方案。由于美国国内并不批准、加拿大退出而俄罗斯也拒绝履行第二期减排目标，《议定书》的实际成效上并不理想，难以完成既定的减排目标。2013年底华沙气候大会要求缔约方启动或加强关于2020后国家自主决定贡献（INDC）的国内准备工作，首次提出INDC[[[] 傅平.解读联合国气候谈判的两大焦点问题[J].中国财政 2015(05):70-71]]。在《协定》中，涉及全球绝大多数碳排放量的国家已经向联合国提交了INDC预案，至此，由各国根据国情自主设定减排目标并提交的模式成为减排模式的主流。《协定》的创新之处是不再依赖强制性的统一减排目标从而调动了各国减排的自主性，但为了减少减排承诺带来的国内经济压力以及在评估审评不达标后国际负面舆论影响，大多数国家在减排承诺中持审慎保守态度，由此看来难以实现《协定》的温升控制目标。
（二）全球气候治理机制下的遵约机制
由于国际环境条约之下履约即减排的模式不同，其遵约机制也呈现出不同的特点。UNFCCC框架下的遵约机制主要体现在第13条规定建立一个解决与公约履行有关的问题的多边协商程序。《议定书》规定了基于总量的统一减排模式，此种模式下需要具体的、强制的遵约机制，第18条规定应当通过适当且有效的程序和机制，用以断定和处理不遵守议定书规定的情势。《议定书》各缔约方由于美国宣布退出《议定书》，就遵约问题展开了艰难的谈判，最后在第七次缔约方会议（COP7）通过了《马拉喀什协定》，就遵约委员会、委员会全体会议、促进事务组和强制执行事务组的人员构成、职能、工作程序以及不遵约后果等做了具体规定[[[] 黄婧.《京都议定书》遵约机制探析.[J]西部法学评论 2012(01):06-14]]。通过《议定书》多次的缔约方会议（CMP），联合国环境保护体制下形成了一个较完整的遵约体系。2015年通过的《协定》规定了遵约的基本规则、判定以及争议解决三大方面。《协定》第15条规定了遵约机制是带有促进性的，委员会行使职能是采取透明、非对抗的、非惩罚性的方式以及各缔约方信息报告制度的基本规则。由于《协定》下采取的是INDC的灵活减排模式，对各缔约方是否遵守自主承诺情况主要依靠透明度原则进行判定。《协定》第13条规定了在透明度原则下各缔约方需要报告信息的范围、程序以及时限。结合第14条规定，《协定》下的遵约判定主要包括定期盘点、国际评估和审评，各缔约方在2023年进行第一次全球总结，此后每五年进行一次盘点以定期总结执行情况。《协定》并没有规定新的争议解决规则，当缔约方就减排行动发生争议时参照UNFCCC第14条进行处理，根据该规定，争议解决的启动必须依靠缔约方成员，或进行谈判或提交国际法院或仲裁。
（三）《协定》遵约机制的不足与完善
由上可知，《协定》遵约机制的特点是促进性、透明性、非对抗性和非惩罚性。在INDC模式下借助信息报告制度和国际声誉的共同作用以强化各缔约方开展减排活动，《协定》在一定程度上突显了透明性，但惩戒机制的弱化或缺失不利于其稳定性。依据《协议》的遵约机制，专家委员会仅有权启动宣布美国违反协定的准司法程序的权力——“点名羞辱”，旨在通过国际社会舆论压力来督促违反国家实施减排和完成履约[[[] 魏庆坡.美国宣布提出对《巴黎协定》遵约机制的启示及完善[J].国际商务—对外经济贸易大学学报 2020(06):107-121]]。鉴于美国已不是第一次退出联合国相关环境保护条约，而现有机制却无法对其作出有效反制措施，若再不强化惩戒机制怕是会引来其他国家的效仿。对于遵约机制的完善，一致的意见是应当进一步强化以使其更好起到约束作用。有学者建议，一是应当建立国际气候法庭，由专人解决全球的气候争端，可保证工作的有效性与司法性，以解决气候变化公约和协定在执行过程中产生的国际争端；二是建立履约担保制度，所有缔约方应当缴纳一定数额的履约担保基金，当缔约国违约时，可用该基金来支付罚金[[[] 曹明德.中国参与国际气候治理的法律立场和策略：以气候正义为视角[J].中国法学 2016(01):29-48]]。
四、不同利益体间减排责任的承担
现有气候谈判较大的分歧在于UNFCCC第3条规定的CBDR原则，即发达国家应当率先对付气候变化的不利影响，在责任承担上充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况，其反映的本质是减排义务承担的公平性问题。一是发达国家力图忽视或者淡化其造成气候变化的历史上的责任以及应当承担责任之间的关系，以此反而要求发展中国家进行减排；而发展中国家坚持，发达国家在温室气体排放上负有巨大的历史责任，应当首要承担应对气候变化的责任。二是虽然发达国家认为需要“帮助”发展中国家应对气候变化，但不愿意向发展中国家提供资金和技术问题上提供具体的支持，发展中国家希望发达国家能够提供资金和进行技术转让[[[] 薄燕 高翔.原则与规则:全球气候变化治理机制的变迁[J]世界经济与政治 2014(02):48-65
作者简介：杜若岚（1997-），女，汉族，广东江门人，西北政法大学2020级在读研究生，研究方向为法律硕士
]]。随着发展中国家不断推进本国的工业化进程，碳排放量在全球碳排放比重不断上升，发达国家在责任承担上愈发推诿，体现之一就在于作为资金机制的绿色气候基金（GCF）其所能够筹集到的资金远达不到发达国家承诺的资金。发展中国家因内部经济发展趋势也分化成不同的利益共同体，包括以基础四国（BASIC）为主的新兴经济体、小岛屿国家联盟（AOSIS）、最不发达国家集团（LCDs）以及阿拉伯“石油输出国组织”（OPEC）等。不同利益共同体之间对应对气候变化减排任务有着不同的期待，这进一步加大了气候谈判中减排责任协商一致的难度。总得来说，发达国家希望以未来责任为主加大新兴经济体的量化减排任务，受气候变化最大最直接影响的小岛屿国家联盟主张发达国家和新兴经济体都应当承担绝对的减排任务，对于国家经济对原油开采依赖度大的阿拉伯国家来说应对气候变化并不是其关心的议题。尽管发展中国家碳排放量不断上涨，但也不能因此减免发达国家的减排责任，发达国家对气候变化有着不可推卸的历史责任，在率先完成工业化后将本国国内环境负担较重的产业逐渐转向发展中国家，出于经济需要发展中国家只能接受污染产业被转移至本国，无论是从经济角度还是环境保护角度讲，发达国家都是实质受益者。发达国家有着较发展中国家更加成熟的清洁技术和充足的资金且已经完成工业化，事实上缺乏资金与清洁技术的发展中国家减排难度更加大，在强调自主性INDC减排模式下，想要完成《协定》2℃温升的目标，碳排放比重不断上升的发展中国家就必须控制好碳排放量，在确保其经济发展同时保证减排最好的方式就是使用清洁能源、发展清洁产业，那么发达国家对发展中国家进行资金与技术支持的重要性不言而喻。
五、结语
《协定》是全球气候谈判来之不易的成果，美国贸然退出反映的不仅仅是《协定》约束力“软化”的问题，而是国际合作的问题。如何采取行动是当前应对气候变化的首要问题，不同利益体实质达成减排责任分配的一致是行动的前提，在这个问题中夹杂着复杂的政治、经济问题，就以往条约的履行情况以及目前国际形势看，达到2℃温升目标道阻且长。
参考文献