钟伟民，纪晓欣，刘弟发
江西省赣州市人民检察院第六检察部
内容摘要 随着公益诉讼检察实践的发展，各地检察机关不断拓展公益诉讼案件范围，实现了良好的政治效果、社会效果和法律效果，而G市检察机关在文物保护、公共安全等方面的公益诉讼案件范围拓展实践便是最好的例证。本文以G市检察机关司法实践为例，对公益诉讼新领域探索的正当性进行分析，针对办案实践中存在的“公益”界定难、检察监督必要性和可行性不足、法定领域与新领域办案冲突和配套机制建设不完善等问题，提出相应的解决思路，助推公益诉讼检察制度行稳致远。
关键词 公益诉讼检察 案件范围拓展 正当性 问题 建议
公益诉讼检察作为检察机关的新职能，经过近几年司法实践的发展，各地检察机关不断拓展公益诉讼新领域。探索公益诉讼新领域有助于检察机关在更广的领域、更深的层次履行好法律监督职责，在推进法治进程中发挥更大作用，同时实现了良好的政治效果、社会效果和法律效果，G市检察机关在文物保护、公共安全等方面的探索实践就是最好的例证。本文认为，公益诉讼检察案件范围拓展具有正当性，当前探索实践中尚存在“公益”界定难、检察监督必要性和可行性不足、法定领域与新领域办案冲突和配套机制建设不完善等问题，亟待解决。
一、公益诉讼检察案件范围拓展的正当性分析
（一）司法政策：符合司法政策及立法趋势
第一，当前检察机关拓展公益诉讼案件新领域的最根本遵循是党的十九届四中全会《决定》的明确要求，这是党中央赋予的光荣政治责任和检察使命。有助于更好发挥公益诉讼检察工作在国家治理体系和治理能力现代化建设中的作用。[ 参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。]
第二，民事诉讼法和行政诉讼法对于检察公益诉讼适用范围规定的“等”字，应理解为立法机关在保障检察公益诉讼有序进行的同时，为进一步拓宽公益诉讼范围预留空间。英雄烈士保护法授权检察机关提起英烈保护民事公益诉讼，2021年6月10日新修订的安全生产法更是为检察机关办理安全生产领域公益诉讼案件提供了直接法律依据，充分印证了上述立法原意，也为后续立法完善示范了方式和路径。
第三，据统计，截至2020年底，全国已有10余个省级人大常委会作出支持公益诉讼检察工作的专项决定，其中多个决定以地方立法形式授权检察机关对相关新领域探索开展公益诉讼。此外，全国人大常委会和全国政协在审议公益诉讼检察工作专项报告和协同推进公益诉讼检察工作的双周协商会上，都对公益诉讼新领域探索提出了明确要求，指明了具体的方向。拓展公益诉讼案件范围有助于检察机关在更广的领域、更深的层次履行好法律监督职责，在推进法治进程中发挥更大作用。[ 参见胡卫列：《在实践中丰富和发展检察公益诉讼制度》，《法制日报》2019年3月6日。]
（二）法律目的：符合检察公益诉讼制度的制度设计初衷和目的
行政公益诉讼是为了保护国家利益和社会公共利益，而国家利益和社会公共利益并不仅仅局限于《行政诉讼法》对行政公益诉讼所列举的范围，而是有着非常广泛的范围。如果仅仅局限在《行政诉讼法》所列举的四个领域中出现违法行政或不作为时才能提起行政公益诉讼，就与行政公益诉讼制度设计的目的和初衷不相符合，就会使得许多领域的国家利益和社会公共利益在受到侵害时无法提起行政公益诉讼，无法对国家利益和社会公共利益进行及时有效地保护。[ 参见李洪雷：《检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径》，载《行政法研究》2017年第5期。]因此，出于对国家利益和社会公共利益保护的目的和初衷，必然会随着实践不断发展，随着人们对相关领域认识的不断成熟，将更多领域的事项纳入行政公益诉讼范围，必然对公益诉讼案件范围不断继续扩大。
（三）权力属性：有助于更好地履行法律监督职责，契合了法律监督权的权力属性
检察机关拥有法律监督权，提起行政公益诉讼源于法律监督权，是法律监督权在行政诉讼领域的具体运用。行政公益诉讼交由检察机关提起，而不是由其他机关或组织提起，就是因为我国检察机关具有独特的法律地位，特别是被宪法明确界定为国家的法律监督机关，依法独立行使检察权。就行政公益诉讼而言，同样体现了监督的特点，针对没有达到犯罪程度的行政违法行为提起行政公益诉讼，采用诉讼的方式进行监督，迫使行政权力合法、恰当地行使，达到维护公共利益的目的。对行政机关违法行使职权或不作为进行监督的领域，在法定领域之外更为广阔领域的行政违法或不作为，也都应该属于法律监督的范围。检察机关法律监督范围的广泛性和行政机关权力行使领域的广泛性，决定了行政公益诉讼范围的广泛性。[ 参见陈瑞华：《论检察机关的法律职能》，载《政法论坛》2018年第1期。]
（四）法律效果：实现公益诉讼办案三个效果的统一
从G市检察机关司法实践来看，拓展公益诉讼案件范围具有良好的政治效果、社会效果和法律效果，是其正当性的最好例证。如G市检察院办理的关于电梯井质量安全问题督促市住建局依法履职案，该院联合四个城区基层院统一行动，排查了中心城区十几个小区的电梯使用情况，根据行政机关的职能，分别由市、区两级院向住建部门、市场监督部门、消防应急部门发出检察建议，推动了市住建局在全市共排查高层建筑4803栋，电梯井10657个，并建章立制，将电梯井渗水、积水问题纳入物业管理项目考核内容，并持续跟进监督，较好地回应和解决了小区居民反映的民生问题，解决了群众的“急难愁盼”事。案涉小区之一业主委员会主动向该院赠送锦旗、感谢信，实现了良好的办案效果。
再如L市检察院办理的督促保护客家围屋行政公益诉讼案，检察机关针对客家围屋存在的自然破损、人为破坏情况等诸多安全问题，通过公益诉讼办案，以督促落实地方性法规为契机，与行政机关同向发力推动解决客家围屋保护的方法、标准、资金等难题，推动了行政机关对境内围屋的整体维修、保护、规划、利用工作，加快推进了L市境内47座客家围屋保护三年维修计划。推动市文广新旅局出台了客家围屋综合安全保护制度和围屋保护针对性管理办法，实现了对围屋保护的社会化、自发性、常态化。并于2019年9月成功举办了L市第三届旅游文化节“客家围屋高峰论坛”，客家文化得以更好传承和传播。通过公益诉讼办案，实现了政治效果、社会效果和法律效果的统一。
（二）公益诉讼检察案件范围拓展存在的问题
（一）对“公益”的界定难。
对公共利益的清晰界定，是公益诉讼检察制度良好运行的根本条件，也是界定公益诉讼受案范围最重要的前提。对于什么是公益，有学者认为，公益是指社会或某一领域的共同利益，即不特定多数人的利益，这些利益没有明确的权利主体或者主体过于抽象。虽然目前理论界对何为公益诉讼中的“公益”存在不同看法。[ 参见王春业、王娟：《行政公益诉讼范围的“等外”解读》，载《浙江学刊》，2019年第6期 ]
在司法实践中，因公共利益的内涵和外延未明确，特别公共利益与多数人利益的界限，一直是实践中公益诉讼检察办案的一大难题。如G市检察机关在办案公共安全类公益诉讼案件中，发现高层住宅漏水这一案件线索，原因在于房屋存在质量问题，物业、开发商之间相互推诿，此时检察机关是否应当启动行政公益诉讼程序予以监督。该线索重点便是对于公益侵害的认定，即是否属于公益诉讼受案范围。故防止公共利益无限扩大、履职范围无限拓展、法律规定随意突破，是当前亟待解决的问题。受案范围应当有相对明确的表述，在立法与实践中寻找平衡点，与高检院“积极”“稳妥”的精神相符合，精准有序、合理开拓，避免将所有涉及公共利益的问题不加选择地纳入公益诉讼的范畴之中。
（二）检察监督必要性和可行性不足
实践中，如何准确的认定公益侵害的普遍性和严重性是检察机关在实践探索中存在的问题，准确评价公共利益受损或者具有重大侵害危险的额严重性、普遍性，最大限度实现对公益的保护，是开展新领域探索必要性判断的核心步骤。如G市检察机关办案中发现的私家车占用消防车道、私人零散搭载瓶装燃气问题，或疫情期间部分场所未摆放专用垃圾桶等问题，若未成为普遍现象，则属于一般的行政违法案件，检察公益诉讼介入的必要性存疑，由此引发的社会效果不佳。如部分商家销售超标电动车问题，如检察机关介入，因购买和使用超标电动车的群众过于普遍，人民群众不认可，那么难以实现司法办案三个效果的统一。在此情形下，监督的必要性则显得越发重要。
再如G市在办理一起人防车位案件线索中，某开发商在售楼时对地下室停车收费明码标价，但交房后业主发现临时停车费与当初宣传不一致，开发商提高临时停车费以便更好的出售车位，检察机关在核实该案件线索后，认为即使检察机关以开发商虚假宣传扰乱市场竞争秩序，以行政公益诉讼介入督促市场监督管理部门履职，但市场监督管理部门对开发商予以行政处罚后，并不能恢复正常的市场竞争秩序，亦无法解决群众关心的停车费问题。这便涉及到检察公益诉讼介入的必要性和可行性问题，在新领域案件办案立案标准尚未明确的情况下，检察公益诉讼的监督效果，在实践中困扰着检察机关的拓展实践。
（三）法定领域与新领域办案冲突
公益诉讼从2017年7月在全国范围内全面施行，经过四年的不断发展，实践办案不断向新领域拓展，新领域案件的占比不断提升。从G市检察机关2021年1至5月公益诉讼办案数据看，共立案办理新领域案件立案195件，占比36.18%，已经成为了生态环境领域之外的第二大案件类型。与之相对应的，食品药品安全领域案件仅有30件，国有财产保护及国有土地使用权出让领域案件8件，三大领域共立案38件，仅占比7%。新领域案件办理的积极性，严重影响了传统领域的案件办理。如何处理好法定领域办案与新领域探索的关系，是检察机关探索新领域案件办理面临的难题。实践中，有的检察院办理新领域案件的热情过于高涨，政策把握并不准确，没有注意到新领域案件隐含的风险，如与诉讼衔接，有些案件宣传效果不好，老百姓不认可，蹭热度，未能真正理解并落实最高人民检察院“积极、稳妥”的政策精神。
（四）制度机制和相关配套机制建设不完善
一是调查核实权的保障欠缺。公益诉讼检察是公权性质的诉讼，具有一定的特殊地位，检察机关地位有别于普通民事诉讼或行政诉讼中的原告。目前，关于公益诉讼案件办理中的调查核实权的相关法律条文较为概括，检察机关开展调查核实程序不够明确，力度不强，缺乏保障机制，影响了法律监督的实效。新领域案件，如个人信息保护领域，个人信息区安全行为往往与互联网、人工智能等高科技相关联，检察机关调查、收集、固定证据需要相应的调查核实手段，但当前检察机关仅有调查核实权，无相应的强制手段，实践中，往往依靠一般性的调查核实权，检察机关自身向有关机关、机构、人员调取证据困难，影响办案质效。[ 参见王万华：《完善检察机关提起行政公益诉讼制度的若干问题》，《法学杂志》2018年第1期。 ]
二是顶层设计和制度供给不足。新领域属于检察机关积极、稳妥开展新领域案件范围的探索，检察机关办理新领域公益诉讼案件的立案标准、起诉条件、诉讼请求等实体和程序规定尚未规范，检察机关内部的审批流程、形式等均未明确，在检察建议整改落实和起诉环节容易产生分歧，对各地检察机关拓展公益诉讼案件范围造成不利影响。
三是特殊领域专业性较强。公益诉讼工作涉及的专业性问题多且突出，如对文物古迹价值的评估需要结合时代背景、艺术人文、生态环境、社会经济等多重因素综合认定，如危化品储存、运输、管理等需要特殊的专业知识，但检察人员受知识结构和人力精力所限，发现问题线索、调查取证难度较大，一定程度上难以胜任特殊领域的公益保护工作。
三、关于检察公益诉讼案件范围拓展的对策建议
（一）明确对“公益”的界定
公益诉讼检察办案，应当遵循司法谦抑性规律，以公共利益为核心，不随意外延“公共利益”范围，检察机关不能将私益或部分群体的利益混同于社会公益，更不能有包揽全局、包打天下的想法。应当从以下方面明确界定“公益”。
一是坚持依法开展。在已经明确的几个重点领域办理公益诉讼新领域案件，如按照张军检察长在2020年全国两会上报告最高检工作时提出的，并被全国人大常委会审议意见认可的几个领域——安全生产、公共安全、生物安全、网络侵害（个人信息保护）、文物和文化遗产、妇女儿童权益以及国防军事、扶贫领域，是最高检重点鼓励探索的领域。
二是注重收集民意数据。是否属于公益诉讼的应然范围，人民群众应当最有话语权。在最高检发布的《检察公益诉讼十大典型案例》中，浙江宁波“骚扰电话”整治公益诉讼案采用的就是民意判断法。检察机关为了判断“骚扰电话”是否有损公益，委托了第三方机构进行实名调查，用充分的民意数据论证了“骚扰电话”侵害社会公众利益的具体事实，由此印证该案件公益属性的实质。
三是设置听证程序。在检察机关拓展公益诉讼范围的过程中，通过公开听证程序，将利害相关人、人民监督员以及群众代表和行政部门代表，包括人大代表、政协委员、专家学者等召集举行听证会，就所涉案件是否侵害公益、是否应当作为公益诉讼案件对待等公益界定问题进行理性沟通，充分发表意见，最终求得共识。[ 参见覃慧：《检察机关提起行政公益诉讼的实证考察》，载《行政法学研究》2019年第3期。]
（二）坚持以人民为中心，正确处理法定领域办案实践与新领域探索的关系
在拓展公益诉讼案件范围实践中，法律明确的生态环境保护、食品安全等与人民群众生活息息相关的重要领域仍然是公益诉讼检察聚焦重点，检察机关要毫不松懈地持续加大办案力度。在扎实办理好“4+1”领域案件的同时，积极围绕中央重大决策部署，密切配合全国人大常委会立法和监督工作计划，充分尊重和吸收代表委员集中反映的民意民智，针对人民群众反映强烈的突出问题进行拓展探索。
同时，更加注重理念引领。检察机关在公益诉讼监督范围上，重点关注人民群众反映强烈，目前无更好途径解决问题且作为公共利益保护无明显争议的领域。从新时代人民群众对美好生活新需要的角度把握拓展公益诉讼案件范围的时代背景，以法律监督职能回应时代的高度责任感和使命感，以人民呼声为指针，积极稳妥进行公益诉讼新领域探索，积极办理群众反映强烈的安全生产、未成年人权益保护等领域公益诉讼案件，为完善立法提供实践依据，更好服务于提升人民群众获得感、幸福感、安全感。[ 参见曹明德：《检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向》，载《法学评论》2020年第1期。
]
（三）坚持因地制宜，聚焦当地特色
检察机关拓展公益诉讼案件范围，应根据各地区实际情况拓展需要保护的重要领域。不同地区省情、市情不同，对于公益诉讼领域的拓展需求也会有所不同，如在自然资源丰富的地区，对于自然资源保护领域的细化提出了更高要求；而在特大型城市，城市安全、社会治理难度相较于其他地区有更大难度，在公益诉讼案件拓展过程中，不应搞一刀切、一窝蜂，而应因地制宜、有的放矢地开展有针对性、实效性、人民群众有感受度的公益诉讼工作。[ 胡卫列：《深化理论研究，丰富制度实践，推动检察公益诉讼可持续发展》，载《中国检察官》2019年第4期。]如L市检察院办理的督促保护客家围屋行政公益诉讼案，以贯彻落实《赣南客家围屋保护条例》为契机，聚焦赣南客家人聚族而居建设的特色民居——客家围屋，针对客家围屋存在的安全隐患问题因地制宜开展监督，有效保护地方特色传统建筑安全。
再如G市检察机关办理的督促保护瓶装燃气安全系列行政公益诉讼，服务G市安全生产工作大局，助推该市《燃气管理条例》地方立法，全市检察机关开展了燃气安全小专项行动。聚焦燃气安全方面普遍存在燃气经营点给非自有气瓶、不合格气瓶充气问题，燃气瓶储存不规范，燃气销售实名制登记不到位，无证经营以及无证运输、违规运输、改装车运输燃气瓶等问题，有针对性的开展角度，结合该市所辖县、市、区较多的实际情况，市级院对相关市级行政机关市住房和城乡建设局、交通运输局、应急管理局立案监督，凝聚检察机关与行政机关合力，从更高层面共同推动解决上述普遍、共性燃气安全问题。通过检察机关在燃气安全领域公益诉讼案件的拓展实践，有效推动了该市《燃气管理条例》（于2021年6月11日公布，自8月1日起施行）的正式发布及落实。
（四）做好相关配套机制建设的跟进保障
相关配套机制的跟进，是公益诉讼案件范围拓展的重要保障，具体而言，建议如下：
一是保障检察机关的调查核实权。在公益诉讼案件范围拓展实践中，保障检察机关的调查核实权尤为重要，有助于多渠道发现公益侵害的事实，收集行政机关不依法履职或怠于履职的证据。建议以立法或司法解释等规定的形式，赋予检察机关在办理公益诉讼案件中，相关责任人负有积极配合的义务。若相关责任人妨碍调查，检察机关有权提请法院决定对相关责任人采取强制措施。[ 张庆辉：《检察机关公益诉讼调查核实权保障制度研究》，载《上海法学研究》集刊2019年第8卷。]比如，检察人员有依照法定程序向行政机关以及社会组织个人调阅、复制卷宗材料，询问违法行为人或证人，广泛收集物证书证、物证、视听资料、电子数据，以及时收集和固定证据；对涉及技术性较强的问题，可咨询证人证言专业意见，委托鉴定评估出具鉴定意见，或者进行现场勘验等，必要的时候，可以聘请文物保护领域的专家指导、评估损失；开庭时可以申请有专门知识的人出庭等。[ 参见林仪明：《我国行政公益诉讼立法难题与司法应对》，载《东方法学》2018年第2期。]
二是检察机关应做好“对内衔接”。需主动对接各个检察业务部门，从各部门负责的案件中充分挖掘可能涉及公益诉讼的线索。具体来说，刑事案件是检察机关开展公益诉讼的重要案源，因此，有必要与刑事检察部门建立紧密的工作沟通联系，形成机制化的情况通报和线索会商机制，在安全生产、个人信息保护、妇女儿童权益等领域做好线索衔接。此外，还应主动与民事检察部门和行政检察部门对接，从民事、行政裁判监督案件中挖掘有价值的公益诉讼案件线索。
三是做好“对外协作”。应当在争取获得党委政府更多支持的基础上，积极开展走访调研，主动发现有必要提起公益诉讼的案件线索；与和公益诉讼有密切联系的市场监督管理部门、环保部门、自然资源和规划管理部门等各行政机关建立关于信息共享、问题共商、难题共解的良性协调配合机制；此外，加强与审计机关、纪检监察机关的联系，建立健全相关机制，做好日常工作协调、案件线索移送等具体工作。凝聚公益保护共识，打造社会治理共同体，共同助推公益诉讼“等外”领域的积极探索。[ 参见高家伟：《检察行政公益诉讼的理论基础》，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。]
[ 本文系江西省人民检察院检察理论研究课题《公益诉讼检察案件范围拓展的实证研究》的阶段性成果。
赣州市人民检察院课题组成员：钟伟民，江西省赣州市人民检察院第六检察部主任、四级高级检察官；纪晓欣，赣南医学院法学系专任教师、中级职称；朱仕栋，赣州市人民检察院第六检察部副主任、
二级检察官；刘弟发，江西省赣州市人民检察院第六检察部检察官助理，联系电话：18870729769，电子邮箱：1078153973@qq.com。]