艾源
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摘要:近年来，中国各地的PPP项目正在大力推进。随着PPP模型的推广和发展，PPP项目的监管问题不断引起争论。究其原因，主要原因是PPP项目监管机制繁琐、监管体系不明确等。为了解决上述问题，本文研究并建立了符合中国现实情况的基于PPP项目全生命周期的第三方监管机制，以期从监管的角度提高PPP项目的整体绩效。
关键字: PPP项目； 第三方监管机制； 问题
一、PPP项目的监管需求分析
PPP项目暴露出的许多问题都呼吁规范PPP项目的需求。加强监管是最直接、最有效的手段。无论从学术角度还是从现行政策文件来看，监管逐渐成为PPP项目发展的重点工作。在PPP项目全生命周期的运营过程中，出现了许多监管问题，具体体现在以下几个方面。
1.1现行政府监管主体多样，监管内容复杂
PPP项目在整个生命周期中，监管主体多、多样。项目审查时需要财政部门、审计部门以及住建部门、国土资源部门、环境保护部门等主管部门。监管主体多元化是指PPP项目在部分环节存在重复监管，部分地方存在监管不到位的现象。由此可见，独立的第三方监管的作用极其重要。
1.2监管周期长，监管漏洞频繁出现
PPP项目的合作期限通常在10年以上，也就是说PPP项目的监管周期也很长。一般是20-30年。监管的重点不仅是项目前期项目的监管、项目建设，运营期的绩效监督也不容忽视。
1.3监管手段单一，监管能力有限
目前PPP项目的监管方式比较单一，会导致监管力度不够。管理机构对于与PPP项目相关项目的专业性也缺乏能力。只依赖政府行政能力的监督管理也有弊端，所以需要由专业的第三方机构进行监督管理。
二、PPP项目中的第三方监管研究
2.1在PPP项目中引入第三方监管的必要性
基于目前PPP项目政府监管部门的局限性，采用第三方监管的理论支撑性、第三方监管现实中的推动性以及第三方机构政策上的引导性，PPP项目第三方监管的思路应从理论变为现实，从政策导向具体实施。
从现行政策的角度看，目前的中国基本建立了自上而下的行业主管部门监管模式，同一产业通常由多个监管主体监管，多个省厅发布政策文件加强地方监管。
从学术研究的角度看，在PPP项目监管中，出要建立综合独立的监管机构参与全程监管，并根据监管项目的数量规模分别综合独立于能源、交通、通信、人文类基础设施等领域。
2.2其他领域第三方监管经验的借鉴
2.2.1食品安全领域
食品安全领域引入了第三方机构，该领域的第三方监管力度独立于食品安全保障主体(企业和政府)，不仅拓宽了政府对食品安全的监管范围，也扩大了政府对食品安全的监管能力和领域。目前，中国出口食品企业涉及的第三方主要包括第三方认证、第三方检验、行业协会等。
2.2.2医疗和健康领域
医疗质量监督管理引进第三方监督管理，建立医疗质量监督评价体系，促使行政管理工作与医疗事业运行分离，提高行政部门效率和医疗机构自主权，加强对医疗行业的监督管理力度，确保医疗卫生事业健康有序发展。
2.2.3社会保险基金领域
政府通过引进第三方监管者，可以缓解这一领域过度依赖政府行政监管的情况，既可以改变既是运动员又是审判员的角色，又可以客观上减少权利的寻租。通过建立第三方监管，有助于确保社会保障基金的安全性，加大社会公开的力度，提高监管的有效性和科学性。中国PPP项目也适用上述领域。他们在传统模式下采用了第三方监管，以提高监管能力，提高项目管理绩效。PPP模式也借鉴第三方监管，提高监管能力，改善项目管理绩效。
2.3建立中国PPP项目的第三方监管机制
根据上述研究，PPP项目的第三方监管机构是独立设置的，其位置如图1所示。
由此可见，第三方监管机构受政府(实施机构委托)控制PPP项目全生命周期的各种监管盲点和监管要求。PPP项目的第三方监督机制，可以实现对传统监督不足及缺陷的有效监督，为PPP项目核心利益相关者提供信息救济，提高项目绩效。其具体监管要点如下。
三、PPP项目全生命周期第三方监督要项
3.1项目决策和识别阶段的监管要点
项目的决定和识别阶段分别是项目的开始阶段和项目采用PPP模式的开始阶段，所以将这两个阶段合并起来讨论。项目的决策阶段是项目的最初阶段，这时项目经过审查时的批准实现了。这个阶段项目的主要过程和标记性活动是项目审查时和可行性研究。在这个阶段，政府监管主要以行政监管为主，监管的重点是项目建议书的监管和可行性报告的论证监管。PPP项目的识别阶段是项目采用PPP模式的开始，主要流程包括项目启动和项目筛选，可以说监管的主要内容是PPP项目建议书和项目初始实施方案。由于PPP项目多为政府投资项目，项目审批的方式多为审批制。审查时的监督管理要点主要是项目建议书的监督管理、选址土地的环评监督、可行性研究报告的监督管理。
项目建议书是建设项目单位向国家提交的项目建设建议书。PPP项目这一阶段的监管方式合理，不需要第三方监管机构的介入和重叠监管。如果第三方监管机构强制介绍的话。造成监管机构繁琐、监管效率低下、监管结果权威性受损、监管力度和实施程度低下等问题。
3.2项目准备阶段的监管要点
在PPP项目准备阶段，项目实施单位组织编制项目实施方案，根据实施方案的内容，向财政部门提示开展项目的有价值的评估和财政承受能力的论证。
3.2.1 PPP项目实施方案的监督管理
对PPP实施方案的监督在专家考核的基础上，扩大考核团的范围和规模，配合项目相关部门进行考核，确保方案的可行性。在各行政主管部门共同审查之前，可以组织相关专家进行评议，向第三方专门机构提出评估意见，在共同审查的过程中，增加第三方监管的发言和讨论环节。
3.2.2 PPP项目的价值评估监督
对PPP物有所值的评价报告的审查是该阶段的监管，引入第三方监管机构进行专门机构，通过第三方监管机构与PPP项目有价值的编制单位的联合测量，实现平行监管和监督。在管理过程中主要关注对象评价的真实性、可靠性和科学性进行监督，主要监管物能否实际实现，要适应PPP项目的实际情况，获取项目现场数据，达到真正意义上的价值，实现全程、批量服务。
3.3项目采购阶段的监督要项
项目采购阶段是指PPP项目社会资本的筹措阶段，具体是指资格预审公告向社会资本和政府方发布并签订合同，双方达成合作协议。PPP项目的采购首先确定合理的采购方式，PPP项目的采购方式包括公开招标、招标、竞争性谈判、竞争性协议和单一货源的采购。
3.3.1 PPP项目资格审查监督
采购PPP项目必须进行资格审查。考核资格预审的结果是否客观真实，考核资格预审公告中社会资本的选择是否符合我国政府投资项目投资主体的要求，是否有为某一特定投标人定制投标文件，排斥其他投标人的行为。审查资格预审文件的条款是否合法等。第三方监管机构可以通过监管发布专业意见或形成报告，供项目实施机构参考和查阅。严格设定投资建设、运营处理企业的技术、人员、业绩等条件，培育公平竞争的市场环境。
3.3.2在项目公司设立监管
在项目公司成立之前，政府可以委托第三方监督管理项目公司的股权出资情况。监督管理政府和社会资本家是否按照约定设立股权出资和项目公司。
四、结论
本文以PPP项目的全生命周期视角，将PPP项目分为项目规划与识别阶段、项目准备与采购阶段、项目执行阶段(包括建设期和运营期)、项目过渡阶段。各阶段政府监管的重点和关注点各不相同。本文从传统的“行政监督管理”、“合同履行监督”、“公众监督”的角度识别各阶段的监督要项和内容，并在此基础上分析，寻找监督不当和监督盲。并且，将这些现有问题交给第三方监管机构，通过第三方监管工作加以改善。
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