王义
天津市南开区 300100（37090219830504****）
摘要：为应对经济下行，贯彻“房住不炒”，国家陆续推出一系列政策促进旧城更新，比如2016年住建部推出棚户改造政策，2020年推出老旧小区更新政策。同时随着国土空间规划的编制，很多城市的发展规模开始收到限制，逐渐从外延式增长，开始进入内涵式增长，开始挖掘城市的存量资源，旧城更新将会成为未来很长一段时间大量城市的主要建设活动。
关键词：成片改造 增容 渐进式更新
目前各地城市更新主要有两种模式分别是成片改造和渐进式更新。
一、模式一：成片改造。
成片改造的成本主要靠卖地来平衡。在这一过程中，被拆迁居民往往会获得的巨大的超额补偿。政府补偿的标准越高，向原住民转移财富的规模越大。转移的方式就是通过改造用地提升容积率汲取社会财富，然后赔偿给被拆迁的原住民。表面上看，政府一分钱没出，只是给了一个容积率，但其实容积率增加和新增供地无异，卖地就是政府举债，所有增容都需要未来70年无偿提供公共服务来偿还。现在很多实施者觉得旧改钱不是问题，只要提高容积率项目就能实现自平衡。但容积率调高，会增加固定时间内，可售住宅供给的增加，在需求逐步稳定的前提下，供给的增加必然会导致价格的下降，项目会重新进入难以平衡的矛盾。
比如原来的小学数量和服务的居民大体上是平衡的，但居民增加后，这个平衡就被打破了。这就意味着现在政府的老旧小区改造不仅不会给未来的政府创造新的税源，反而会增加未来政府的财政负担。更为严重的问题是，这一改造会严重侵蚀城市的资本市场。土地是中国地方政府最主要的融资工具，目前大力推行的旧城改造看似地方财政没有出钱，但实际上却是在消耗自己宝贵的资本潜力。地方政府的旧城改造项目，就是这种不仅不能带来新增现金流，反而会消耗更多原本用于其他用途的现金流。而依赖增容覆盖旧改的资本的成片改造，看上去很容易实现了第一阶段的平衡，但却给未来留下巨大的缺口。
这种模式的案例最典型的就是仇和执政时期的昆明旧改。2008年，仇和主政昆明，开始进行大规模的城中村改造，一时间把336个城中村纳入了改造范围。改造的方法就是通过给每个村庄“足够”的容积率，实现征地拆迁建设成本的平衡。到2015年3月18日为止，昆明纳入规划改造范围的城中村增加到了382个，实际批准了257个城中村的改造，批准建筑面积高达9618.19万平方米。到2015年3月24日昆明市叫停城中村改造时，已经启动改造的有229个，市场供应总建筑面积高达7477万平方米，相当于昆明主城区近10年的商品房建筑面积。这一做法的直接后果就是导致昆明的土地市场基本丧失融资功能，最后城市更新也推行不下去，造成很多项目烂尾。
二、模式二：渐进式更新
就是由居民负担旧改的主要成本，由于是利用原住民自己的物业，改造不用新征土地，主要的旧改成本就是建安。政府在旧改中既没有投入，也没有收益（也许政府受益是“好看”）。居民的主要收益来自于改造后的资产溢价。比如，原来1万一平米的房子，改造后升值变成1.5万或2万，这一模式的特点是可以极大的减少政府融资的负担。
这个模式的第一个问题，就是居民是否有自主改造的内在动力。这个问题的答案只要看一下城市普遍存在的违章（加高加胖），就可以知道居民自主升级物业的强大需求。从资本收益看，自主改造可以将公共服务改善带来的土地升值传导到居民的物业。
原有物业建造时，建设标准较低，缺少电梯、厨卫设备，楼面价和地面价严重错位。重建以后，高水平的公共服务和高质量的物业相结合，必将释放被低档住宅抑制的土地价值。
第二个问题就是居民自主改造的资金来源。老旧建筑大多面积有限，需要政府给予一定的增容，才能达到设备升级的目的。一套60平方米的住宅，如果允许增容10%，就是6平方米。以厦门为例，岛内住房大都高于5万元/平方米。6平方米就相当于30万元，足以覆盖全部就地重建的建安成本。对于少数实在没有储蓄的住户，政府可以用持有部分物业的办法予以全额补助，待到住房未来出让时收回补助本金。政府也可以将该部分期权在市场上出售套现。对于政府而言，自主改造采取非政府主导的方式，动员民间资本参与，极大地减少了政府融资负担，城市无需大规模增容，就可以完成居民物业就地改造，虽然表面看固投带来的GDP下降，但居民自主改造的成本（建安、装修、家电家具更新等），会显著带动消费升级。而最主要的是这一模式不会带来运营阶段成本的增加。容积率奖励虽然导致总建筑面积增加，由于总户数没有增加，人均基础公共服务设施负担不会同步增加，教育、环卫、消防、交通等服务的人均水平基本不变。不会造成未来政府财政的缺口。从而在旧城改造的建设阶段和运营，都能实现财务平衡。
对于居民而言，改造后的住房由于资产价格上升和面积增加，足以覆盖全部资本支出。由于原住民无需为自己的土地付费，只要有政策可以解决新增面积的使用权匹配问题，大部分居民通过分期还款方式都可以负担自主改造的大部分成本。如果能通过规划管控进一步提升老旧建筑的“颜值”，还会给城市和社区整体价值带来额外提升。同成片改造模式相比，自主改造虽然也需要居民内部协调，但建设周期往往更短。多层住宅一年之内就可以完成建设和装修。而成片改造征拆困难，审批复杂，高层的设计、建造周期更长，整个项目从启动到回迁，动辄5到6年，甚至时间更长。对于老城区高龄居民而言，可使用周期缩短，相当于变相成本增加。
2020年济宁市颁布《济宁市支持城镇老旧小区改造的十条措施》（济政办法{2020}7号）中提出：“优化规划设计。对在小区内及周边新建、改扩建公共服务和社会服务设施的，在不违反国家有关强制性规范标准的前提下，放宽建筑密度、容积率等技术指标。对不符合城乡规划和土地利用总体规划，但确需实施改造的，经依法批准，纳入国土空间总体规划统筹解决。在自愿的基础上，鼓励以租赁、置换等方式将影响总体设计规划的危建、闲置储藏室、低效用房等拆除，优先用于打通消防通道、建设配套服务设施或改善小区及周边环境。对于新建、改建社区服务、公共服务、解危排险设施所得收益，实行封闭运行，全部用于老旧小区改造。对利用低效用地新建不动产的，不动产登记机构应开辟“绿色通道”，支持办理不动产登记。”在这种政策的指导下，济宁市任城区将马驿桥、康桥金茂等老旧小区作为试点，成立区属企业任兴集团作为更新主体，进行整体投融资，同时引入投资、规划设计、运营管理等全链条业务能力的社会资本-北京愿景集团，项目整体取的巨大成功。其成功经验和做法，得到省住建厅的认可，并向全省推广。
三、总结
目前旧城更新已经来到关键的十字路口，选择全面开发还是自主更新，消耗的资本和资本的使用方向完全不一样，能创造并有效利用自由资本的城市将会进入高质量增长的快速通道；不能做到这一点的城市将会因负债和财政缺口陷入长期停滞甚至衰退。各个城市应根据自己的实际情况，妥善选择更新模式，稳步推进，不可搞运动式，一刀切模式，否则会对城市高质量发展造成极大的损害。
参考文献：
{1}赵燕菁 价值创造:面向存量的规划与设计{J}城市环境设计，2016（2）10-11
{2}洪国成，邱爽 制度设计视角下的城市存量规划与管理{J}上海城市规划，2015（3）16-19
{3}昆明城中村7年改造史 拆除加改造两项措施并重{N}春城晚报，2015-07-15