王若
温州港城发展有限公司（借调温州瓯江口产业集聚区自然资源和规划局）
摘要：随着我国城市化的推进，城市的发展越来越快，在城市规划指导下的城市建设与城市自身的发展进程不一致，导致规划的前瞻性不足、规划滞后的现象出现，于是，规划修改作为对原有规划的完善和更新的一种规划形式而出现。由于规划修改本身制度的不健全或意识主体认知的缺失，规划修改逐渐被强势的利益主体所利用，成为实现自身利益最大化的工具。在规划修改中如何体现规划的严肃性，避免以规划修改为掩护随意变更规划的事件发生，本文将从规划修改必要性、规划审批公平性和公众参与三个方面进行论述。
关键词：规划修改 必要性 规划审批 公众参与
一、前言
目前，由于城市房地产市场的迅猛发展，开发商等利益主体为了追求自身利益的最大化，近几年出现了大量的随意、频繁变更和突破规划的建设项目，从突破容积率到突破建筑高度、从变更用地性质到降低绿地率，就地块论地块，就项目论项目，无视原规划的规划意图，导致规划的法定地位受到严重的挑战，将原规划改得面目全非。
诚然，规划不是万能的钥匙，在规划编制过程中，由于受到当时政策背景等的局限性影响，规划对城市发展的前瞻性有所偏差，在开展城市建设过程中，如果按照原来规划的要求指导城市建设，势必会阻碍城市的发展，在这种情况下必须对原来规划进行修改和完善。规划本身就是一个随着城市建设的推进，需要不断完善和不断更新，问题的关键是在什么情况下应进行规划修改，进一步强化控规作为法定规划的严肃性，杜绝出于赢利需要的随意的控规修改，又该如何保证规划修改所带来的一系列利益重新分配，这是一个需要讨论的问题。
《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起实施，与上一版《中华人民共和国城市规划法》的一个重要的不同之处在于，《城乡规划法》新增了“第四章 城乡规划的修改”，从法律角度上对规划修改提出了明确的修改制度，对防止随意修改法定规划的现象的发生起到了积极意义。
在本文中主要论述的对象是控制性详细规划的规划修改问题。规划修改从某种意义上来说，也是对特定地块编制的新规划。在接下来的章节中，主要从修改必要性、成果审批、公众参与等角度，认知控制性详细规划修改。
二、对控规修改必要性问题的思考
根据《城乡规划法》，法定规划有城市总体规划和控制性详细规划两大类规划，从规划的承接上来讲，控制性详细规划是对城市总体规划的进一步细化和落实，是直接指导规划审批及实施、确定土地出让条件和指导城市建设的重要依据，所以控规的各项控制指标实质上是多方利益主体追求目标的物化和量化，因此控规的修改也成为多方博弈的主要途径和工具。前文提到，由于城乡经济建设快速发展的客观需求和控规编制本身的局限性，控规自身也存在动态维护的客观需要。但是，为了维护法定规划的严肃性，需要严格把握控规修改的必要性，明确在何种情况下需要做规划修改。在这里主要从两个方面分析：
2.1 从地块本身入手——认清规划修改的前提
目前我国还处于快速城市化时期，城市建设的推进与城市化的进程往往会发生脱节的现象，由于以往城市规划的法律地位不强，城市规划容易散失其指导意义，沦为“图上画画，墙上挂挂”的艺术品，于是，随意、频繁变更和突破规划的建设项目的现象层出不穷。所产生的后果就是，总体规划所确定的城市规模往往被超前实现和突破，这一方面导致了城市的快速和无序扩张，更严重的是给城市资源和环境带来了巨大的压力。因此，严格限定地块控规修改的许可条件势在必行，明确修改控规允许的情形，进一步强化控规作为法定规划的严肃性，杜绝出于赢利需要而进行随意的控规修改。
2.2 从申请主体入手——限制规划修改的准入
随着我国国有土地有偿使用制度的逐步健全，国有建设用地使用权的取得也逐步法制化和规范化，国有建设用地使用权的取得有两种方式：一为划拨，二是出让。控规修改的申请主体必须是国有土地使用权的拥有者或者是其委托代理人。
2.2.1 划拨土地
应该严格规范国有划拨土地的使用对象和使用用途，从规划条件上严格限制，避免征而未用、用非其所以及征而卖、卖后再征的以地谋私的现象。合法的土地使用权的证明文件，一般为国有土地使用证，是提出控规调整申请的前提条件。
对于新增用地需求和原有用地无法满足划拨功能需求需要异地扩建的或者原有用地无法满足划拨功能需求需要原址扩建，均应持上级主管部门意见，从集约节约使用土地的原则的原则出发，确定合理的建设规模，避免超规模超标准建设。而对于那些完成划拨功能但是需要变更功能性质的用地，应该先有国土部门依法收回并统一纳入用地储备，按照年度土地供应计划等进行统一调配，而不应该直接走控制性性详细规划的修改程序。
2.2.2 出让土地
对于以出让方式取得土地使用权的用地，如果需要进行规划修改，必须先有土地部门先依法收回，列入土地使用的年度计划，并且重新出具土地出让条件，将土地增值部分收益归国家所有，通过这种手段可以从源头杜绝开发商为了追求自身利益最大化而对先有控规进行大量的随意调整。
根据《城乡规划法》第四十三条规定“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。”除非规划部门按照程序对该用地的控规进行主动的深化研究并发生调整变动，否则该建设单位的控规调整申请原则上是不予受理的。
三、对控规修改规划审批的思考
我国城市规划的审批决策权，尤其是城市控制性详细规划和修建性详细规划的审批决策权主要集中于政府。对于控制性详细规划和修建性详细规划，城市规划的制定机关则集编制权与审批权于一身，缺乏有效的分工与制约。受我国政治体制的影响，城市政府与规划管理部门几乎主宰了规划的审批最终决策权。城市规划方案由政府至政府，“自上而下”，始终在狭长的范围内流动，即城市要形成什么样的规模、具有那些性质，都是由政府在作决定。在审批中的每个环节，基本都是实行“家长制”的原则，缺乏规划的公平性和民主性。控规修改是对控制性详细规划的调整行为，审批程序也是遵照控制性详细规划的审批制度，同样缺乏有效性和公平性，但是，规划所涉及的利益主体都是一个庞大的群体，也不可能采取全民审批决策体制，召集所有的利益主体开“大堂会”。因此，寻求一种可行又不缺乏公平的审批路径至关重要。
通过在规划实践中的不断探索，最终选择了较为简单易操作的城市规划决策体制，即城市规划委员会制度。该制度由欧美等发达国家在城市规划管理实践中引入“3D”理论的基础上建立起来，城市规划委员会或类似的群体决策机构在城市规划决策中发挥主导作用，通过委员的广泛代表性和协商型的决策机制体现民主，通过委员会的依法独立运作实现与行政执行机构的分权，进而促进城市与城市规划的发展。
3.1 赋予独立的审批决策权——体现公平的基本前提
保留现有城市控制性详细规划及其规划修改的政府分级审批体制，但须把城市规划委员会确立为城市规划行政主体内部城市详细规划的法定审批决策机构，即政府的控制性详细规划及其规划修改审批决策权应被转移到城市规划委员会，只有由城市规划委员会一致或多数表决通过的规划方为有效，从而避免个别人的独断行为发生。
3.2 改变组成人员的产生方式——体现公平的坚强后盾
城市规划委员会的组成人员应由市民选举或由民意代表机关（人民代表大会或者其常务委员会）委派或兼而有之，而绝不可由行政机关聘任，否则城市规划委员会的正当性便无从谈起。由于城市规划审批决策由市民全体一致或多数表决通过虽具有正义性但明显不效率，所以可以由市民直接挑选（选举）或间接挑选（民意代表机关委派）具备较高道德素质、智力素质与城市规划专业素质的人员来代为决策，这样城市规划审批决策既可以体现市民意志。
四、对编制过程中公众参与的思考
规划的制定、修改、实施过程不够公开透明，是群众反映较为强烈的一个问题。规划本身就是一个协调各方利益主体之间利益关系的过程，如果在规划的编制过程中缺失了任何利益主体的参与，规划的利益天平就容易发生倾斜，抛弃了规划本身应该承担的责任和义务。
公众参与是现代西方发达国家城市公共管理的一项重要制度，近几年一直为规划管理部门所推崇，但是由于历史造成的规划行政管理的权威性，城乡规划工作的公众参与和社会监督机制往往流于形式。随着《物权法》和《城乡规划法》的实施，公众参与变得离普通大众越来越近，且有了一定的法律保障，《城乡规划法》第四十八条规定了控规修改必须“征求规划地段内利害关系人的意见”，普通市民因此享有了规划修改过程中的知情权和言语权，而此言语权也仅限于“行”或“不行”，他们还无法决定“是什么”。
在国外，如美国的规划委员会、日本的市民参与式的在线设施审查系统都允许普通市民亲自参与规划的编制过程，真正保障了市民的权益，甚至广东省也在《广东省城市控制性详细规划管理条例》同样提出了控规审批、实施（即土地出让规划条件）和修改过程中的城市规划委员会审议制度，将公众参与贯穿到城市规划的全过程。
4.1 完善编制过程的讨论制度——保障公众话语权
在城市建设的推进过程中，基本上不可能保证所有利益主体的利益，而只能在可控范围内对各利益主体的利益关系进行充分的协调，做到整体利益的最大化。而公众作为最大的利益群体，往往也是最为弱势的利益群体。因此，在控规修改的前期工作中，应该充分征求该利益主体的意见，并通过技术手段，将这些意见纳入修改体系中，尽可能地保障各方利益的均衡。同时，在项目编制过程中，应当与各利益主体进行必要的沟通与衔接，组织项目的讨论，以保证公众在项目编制过程中必要的知情权和话语权。
4.2 保障成果的公示制度——保证公众知情权
《城市规划实施办法》明确规定，规划成果的公示时间不得少于7天。另外，公示的方式应当多样性，除了可以通过政府公报、政府网站、查询电话、报刊、广播、电视等媒体，更为重要的是对于涉及利害关系人切身利益的，应当明确规定在利害关系人所在区域张贴公告等方式进行公示，保证普通大众以最便捷的方式享有知情权。
五、结语
对于规划本身来说，在具体的实施过程中，为了适应城市实际发展的需要，进行必要的调整和修改，这是规划的一个自我更新与自我完善的过程。而控规修改作为对控制性详细规划的完善和更新，以使原规划更能符合城市发展的实际需要，必将长期存在于规划体系中。因此，相关职能部门及编制单位作为利益协调的第三方，应该在规划修改的前期研究、成果编制、成果审批等环节，以规划修改准入公正、规划审批公平、规划成果公开为根本出发点，不断地去完善规划修改的合理性、合法性和利民性，手段以彰显规划的作用。
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